P.St. 1188

Leitsatz: Zu den Anforderungen an die Darlegungspflicht der Entscheidungserheblichkeit einer Vorlagefrage in einem konkreten Normenkontrollverfahren. Die Vorlage ist unzulässig. Die Entscheidung ergeht gebührenfrei. Auslagen werden nicht erstattet. A I. Gegenstand der Vorlage ist die Frage, ob § 5 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über die Berufsvertretungen, die Berufsausübung, die Weiterbildung und die Berufsgerichtsbarkeit der Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte und Apotheker (Heilberufsgesetz - HeilberufsG -) in der Fassung vom 24. April 1986 (GVBl. 1986 I S. 122, ber. S. 267) mit der Hessischen Verfassung - HV - vereinbar ist. Diese Vorschrift ist Grundlage für die von der Landesärztekammer Hessen - Versorgungswerk - erlassene Satzung des Versorgungswerks (VersS) und die Versorgungsordnung (VersO) vom 9. April 1987. Der Vorlagebeschluß ist in einem verwaltungsgerichtlichen Rechtsstreit ergangen, in welchem sich die Klägerin, eine aus ... stammende Ärztin, die seit dem 1. April ... in Hessen als Angestellte ihren Beruf ausübt, gegen Bescheide der Landesärztekammer Hessen - Versorgungswerk - wendet. Mit diesen wurde sie für die Zeit vom 1. April ... bis 12. Dezember... zu Beiträgen in Höhe von 2.663,85 DM zum Versorgungswerk herangezogen, obwohl sie für den fraglichen Zeitraum Beiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung entrichtete. II. Die 9. Kammer des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main hat durch Beschluß vom 20. Dezember 1993 das Verfahren ausgesetzt und dem Staatsgerichtshof des Landes Hessen folgende Frage zur Entscheidung vorgelegt: Ist § 5 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über die Berufsvertretungen, die Berufsausübung, die Weiterbildung und die Berufsgerichtsbarkeit der Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte und Apotheker in der Fassung vom 24. April 1986 (GVBl. 1986 I S. 122, ber. S. 267, GVBl. II 350-6) mit der Hessischen Verfassung vereinbar, insbesondere mit deren Art. 2 Absätze 1 und 2, Art. 3, 27, 35 Absätze 1 und 2, Art. 70, 71? Zur Begründung seiner Entscheidung führt das Verwaltungsgericht aus, Rechtsgrundlage für die Beitragsforderung sei § 11 Abs. 1, § 12 Abs. 1 VersO i.V.m. § 9 Abs. 3 VersS. Die Klägerin sei vom Zeitpunkt der Aufnahme ihrer Berufsausübung im Lande Hessen gemäß § 2 HeilberufsG Mitglied der Landesärztekammer und damit aufgrund der genannten Versorgungsregelungen Mitglied des Versorgungswerkes. Sie unterliege der Beitragspflicht von diesem Zeitpunkt an. Der Beitragstatbestand sei erfüllt. Die Klage könne nur dann Erfolg haben, wenn entweder das maßgebliche Satzungsrecht oder das zu diesem ermächtigende Gesetzesrecht mit höherrangigem Recht nicht vereinbar und deshalb nichtig sei. Das maßgebliche Satzungsrecht der Beklagten sei gesetzmäßig. Ermächtigungsgrundlage für die Versorgungssatzung und die Versorgungsordnung sei § 5 Abs. 2 HeilberufsG. Dies wird näher begründet. § 5 Abs. 2 HeilberufsG sei jedoch mit Art. 70, 71 HV nicht vereinbar. Das Gesetz delegiere hoheitliche Befugnisse, nämlich die Befugnis zur Schaffung von Rechtsnormen über die Errichtung einer Versorgungseinrichtung mit Zwangsmitgliedschaft und Beitragspflicht, an eine unterstaatliche Körperschaft des öffentlichen Rechts. Dies sei mit Art. 70 HV, wonach die Staatsgewalt unveräußerlich beim Volke liege, ebenso unvereinbar wie mit Art. 71 HV, wonach das Volk unmittelbar durch Volksabstimmung und mittelbar durch die verfassungsmäßig bestellten Organe handele. Hierzu werden nähere Ausführungen gemacht. Die gesetzliche Ermächtigung des § 5 Abs 2 HeilberufsG sei mit Art. 70, 71 HV nur vereinbar, wenn die darin vorgesehene Satzungshoheit einem Sozialversicherungsträger zukommen solle, d. h., wenn es sich bei den Versorgungswerken der Heilberufskammern um Sozialversicherungsträger handele. Die Beklagte halte ihr Versorgungswerk nicht für eine Sozialversicherung sondern für eine sonstige öffentlich-rechtliche Zwangsversicherung eigener Art. Dem sei im Ergebnis zu folgen. Gehe man gleichwohl davon aus, daß es sich bei dem Versorgungswerk der Beklagten um eine Sozialversicherung handele, der grundsätzlich auch Satzungshoheit verliehen werden könne, sei die Ermächtigungsgrundlage des § 5 Abs. 2 HeilberufsG deshalb nichtig, weil sie mit Art. 35 Abs. 1 HV nicht vereinbar sei. Danach sei eine das gesamte Volk verbindende Sozialversicherung zu schaffen und sinnvoll aufzubauen. Entgegen dieser Verfassungsnorm sei das Versorgungswerk nicht Element einer das gesamte Volk verbindenden Sozialversicherung. Durch Art. 35 HV, der nicht nur einen unverbindlichen Programmsatz, sondern eine verbindliche Rechtsvorschrift darstelle, sei für den einfachen Gesetzgeber bindend entschieden, daß die staatliche Einführung einer Versicherungspflicht in bezug auf eine oder mehrere der in Art. 35 Abs. 2 HV genannten Aufgaben nur in der Form der Sozialversicherung nach Maßgabe des entsprechenden Verfassungsauftrags erfolgen könne. Rein berufsständische Pflichtversicherungen würden damit von Art. 35 Abs. 1 Satz 1 HV ausgeschlossen, soweit sie die in Art. 35 Abs. 2 HV erwähnten Aufgaben beträfen. Die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage des § 5 Abs. 2 HeilberufsG sei schließlich auch mit Art. 35 Abs. 1 Satz 5 HV insoweit nicht vereinbar, als darin geregelt sei, daß der Gesetzgeber durch Gesetz das Nähere zur Sozialversicherung und ihre Ausdehnung auf das ganze Volk zu regeln habe. Diesem qualifizierten Gesetzesvorbehalt dürfe sich der Gesetzgeber nicht durch Delegation auf eine nicht staatliche Körperschaft entziehen. Dazu werden nähere Ausführungen gemacht. Wegen der weiteren Begründung des Verwaltungsgerichts wird auf den Vorlagebeschluß Bezug genommen. III. Der Hessische Ministerpräsident hat sich dem Verfahren angeschlossen. Er hält die Vorlage für unzulässig, weil das Verwaltungsgericht die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage nicht hinreichend dargetan habe. Für die Entscheidung im Ausgangsverfahren komme es nicht auf die Gültigkeit des § 5 Abs. 2 Satz 1 HeilberufsG an. Die Kammer habe lediglich dargelegt, aus welchen Gründen sie die beanstandete Vorschrift für verfassungswidrig halte. Sie sei nicht näher darauf eingegangen, welche Folgerungen daraus für den rechtlichen Bestand der Versorgungsordnung der Landesärztekammer zu ziehen seien, die unmittelbar für die Entscheidung über die Klage von Bedeutung seien. Dem Beschluß lasse sich insoweit lediglich konkludent die Auffassung entnehmen, daß die Unvereinbarkeit des § 5 Abs. 2 HeilberufsG mit der Hessischen Verfassung automatisch auch die Nichtigkeit der Vorschriften der auf seiner Grundlage erlassenen Satzung zur Folge habe. Insoweit erscheine der Beschluß unzureichend begründet. Hierauf komme es aber letztlich nicht an. Die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage sei deshalb zu verneinen, da im Falle der Ungültigkeit des § 5 Abs. 2 HeilberufsG die Kammer der Klage ebenfalls nicht hätte stattgeben dürfen. Die Verfassungswidrigkeit des § 5 Abs. 2 HeilberufsG lasse lediglich die Rechtsgrundlage für die von der Beklagten des Ausgangsverfahrens erlassenen Satzungen entfallen. Über das Begehren der Klägerin des Ausgangsverfahrens sei aber nach wie vor auf der Grundlage dieser Regelwerke zu entscheiden. Das Unwirksamwerden der gesetzlichen Satzungsermächtigung berühre in der Regel nicht den Rechtsbestand der ordnungsgemäß auf ihrer Grundlage erlassenen Satzung. Dieser Grundsatz erfahre im Falle der Versorgungsordnung wie der Versorgungssatzung der Landesärztekammer keine Ausnahme. In einem solchen Fall sei von einer zumindest übergangsweisen Fortgeltung der untergesetzlichen Normen auszugehen, wenn es darauf ankomme, Rechtsunsicherheit oder die Funktionsunfähigkeit staatlicher Einrichtungen zu vermeiden, weil der sonst eintretende Zustand der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünde als der bisherige. Dies sei auch im vorliegenden Falle anzunehmen. Die Bestimmungen der Versorgungssatzung wie der Versorgungsordnung der Landesärztekammer blieben damit auch bei Ungültigkeit des § 5 Abs. 2 HeilberufsG für eine Übergangszeit anwendbar. Die Klage wäre dann nach den rechtlich vertretbaren und insoweit bindenden Ausführungen der Kammer abzuweisen. Zwar begehre die Klägerin des Ausgangsverfahrens keine Leistungen des berufsständischen Versorgungswerkes, sondern die Befreiung von der Beitragspflicht für einen zurückliegenden Zeitraum. Dies stelle jedoch keinen Grund dar, ihr Begehren bis zum Inkrafttreten einer gesetzlichen Neuregelung nicht nach der sich aus der Satzung ergebenden Rechtslage zu beurteilen. Werde also über das Begehren der Klägerin auch im Falle der Ungültigkeit der beanstandeten Vorschrift bis zum Inkrafttreten einer hypothetischen gesetzlichen Neuregelung auf der Grundlage der Bestimmungen der beiden Satzungen zu entscheiden sein, komme ein Erfolg der Klage ebensowenig in Betracht wie im Falle der Ungültigkeit der Vorschrift. In beiden Fällen sei die Klage abzuweisen. Für den Fall, daß der Staatsgerichtshof die Vorlage als zulässig ansehen sollte, beantragt der Hessische Ministerpräsident die Feststellung: § 5 Abs. 2 Satz 1 und 2 des Gesetzes über die Berufsvertretungen, die Berufsausübung, die Weiterbildung und die Berufsgerichtsbarkeit der Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte und Apotheker (Heilberufsgesetz) vom 10. November 1954 (GVBl. S. 193) i.d.F. vom 24. April 1986 (GVBl. I S. 122, 267), zuletzt geändert durch Gesetz vom 11. Oktober 1994 (GVBl. I S. 597), ist mit Art. 35 der Verfassung des Landes Hessen vereinbar. IV. Der Landesanwalt bei dem Hessischen Staatsgerichtshof hat sich am vorliegenden Verfahren beteiligt. Auch er hält die Vorlage wegen nicht ausreichender Darlegung der Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage für unzulässig. Wegen seiner weiteren Ausführungen wird auf den Schriftsatz vom 27. September 1995 Bezug genommen. V. Die Landesärztekammer Hessen - Versorgungswerk - hält die Vorlage ebenfalls für unzulässig. Sie hat sich mit Schriftsatz vom 4. August 1995, auf den Bezug genommen wird, umfangreich zur Sache geäußert. Ferner wurde ein Gutachten des Universitätsprofessor... vom 9. Mai 1994 zur Frage der Vereinbarkeit der Versorgungswerke der Rechtsanwälte und Ärzte in Hessen mit der Hessischen Verfassung zu den Akten gereicht, auf welches ebenfalls Bezug genommen wird. Die Landesärztekammer Hessen - Versorgungswerk - beantragt für den Fall, daß der Staatsgerichtshof die Vorlage für zulässig ansehen sollte, die Feststellung, daß § 5 Abs. 2 Satz 1 HeilberufsG mit der Verfassung des Landes Hessen vereinbar ist. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens hat sich in der Hauptverhandlung zur Sache geäußert. B Die Vorlage ist unzulässig. I. Der Staatsgerichtshof ist zur Entscheidung über die Vorlage des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main nach Art. 133 Abs. 1 HV i.V.m. §§ 41 ff. des Gesetzes über den Staatsgerichtshof vom 12. Dezember 1947 (GVBl. 1948, S. 3), zuletzt geändert durch Gesetz vom 4. September 1974 (GVBl. I S. 361) - StGHG a.F. - berufen. Dieses Gesetz findet im vorliegenden Fall noch Anwendung, obgleich das Gesetz über den Staatsgerichtshof vom 30. November 1994 (GVBl. I S. 684) - StGHG n.F. - nach seinem § 52 Abs. 3 bereits am 7. Dezember 1994 in Kraft getreten ist. Gemäß § 52 Abs. 1 StGHG n.F. werden aber Verfahren, die vor Inkrafttreten dieses neuen Staatsgerichtshofsgesetzes anhängig geworden sind, nach den bisher geltenden Vorschriften fortgeführt. Die Entscheidung des Staatsgerichtshofs darüber, ob ein Gesetz oder eine Rechtsverordnung mit der Verfassung in Widerspruch steht, kann nach Art. 133 Abs. I HV nur herbeigeführt werden, wenn ein Gericht ein Gesetz oder eine Rechtsverordnung, auf deren' Gültigkeit es bei seiner Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig hält. Die Gültigkeit des Gesetzes oder der Rechtsverordnung muß also für den Ausgang des Rechtsstreits entscheidungserheblich sein. Dies ist nur dann der Fall, wenn das Gericht des Ausgangsverfahrens bei Gültigkeit der zum Gegenstand der Vorlage gemachten Normen anders entscheiden würde als bei ihrer Ungültigkeit (StGH, Beschluß vom 28.07.1976 - P.St. 790 -, StAnz. 1976, 1798; Urteil vom 01.12.1976 - P.St. 812 -, StAnz. 1977, 110; Beschluß vom 30.12.1981 - P.St. 914 -, S. 14 des Beschlußabdrucks; Urteil vom 25.05.1983 - P.St. 933 -, StAnz. 1983, 1302, jeweils unter Hinweis auf die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, vgl. z. B. BVerfG, 36, 256 , BVerfGE 79, 245 m.w.N.). Aufgabe des vorlegenden Gerichts ist es, diese Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage in seinem Vorlagebeschluß darzulegen, so daß dieser mit hinreichender Deutlichkeit erkennen läßt, daß und warum das vorlegende Gericht bei Gültigkeit der beanstandeten Regelung zu einem anderen Ergebnis käme als im Falle ihrer Ungültigkeit (vgl. StGH, Beschlüsse vom 28.07.1976 - P.St. 790 -, a.a.O., vom 30.12.1981 - P.St. 914 -, ESVGH 32, 15, vom 11.11.1987 - P.St. 1045 - und vom 14.04.1988 - P.St. 1051 -). Der Staatsgerichtshof hat damit in Verfahren nach Art. 133 Abs. 1 HV, §§ 41 ff. StGHG a.F., was die Darlegungspflicht des vorlegenden Gerichts angeht, im wesentlichen die gleichen Anforderungen aufgestellt wie das Bundesverfassungsgericht im Hinblick auf die konkrete Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 Grundgesetz - GG -, § 80 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht - BVerfGG - (vgl. etwa BVerfGE 48, 29 , BVerfGE 79, 245 , BVerfGE 88, 187 ). Den vorgenannten Anforderungen entspricht der Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 20. Dezember 1993 nicht. Der Begründung des Vorlagebeschlusses ist die Rechtsauffassung des Gerichts zu entnehmen, es müsse die Klage abweisen, wenn die in der Vorlagefrage genannte Bestimmung des Heilberufsgesetzes verfassungsgemäß wäre, da die Versorgungsordnung und die Satzung des Versorgungswerks im Lande Hessen die Beitragspflicht der Klägerin vom Zeitpunkt der Aufnahme ihrer Berufsausübung in Hessen begründeten. Erweise sich die genannte Gesetzesbestimmung hingegen als mit der Hessischen Verfassung unvereinbar, sei der Klage stattzugeben. Mit diesen Überlegungen, die sodann von umfangreichen Ausführungen zu der vom Verwaltungsgericht angenommenen Verfassungswidrigkeit der in der Vorlagefrage genannten Gesetzesbestimmungen begleitet werden, hat das Gericht nicht hinreichend dargelegt, daß die Beantwortung der von ihm gestellten verfassungsrechtlichen Frage für den Ausgang des Klageverfahrens entscheidungserheblich ist. Das Verwaltungsgericht geht insoweit offensichtlich wie selbstverständlich davon aus, daß die Verfassungswidrigkeit gesetzlicher Bestimmungen ohne weiteres zur Nichtigkeit der auf ihrer Grundlage erlassenen Satzungsbestimmungen führen müßte. Dies ist indes nicht stets und ausnahmslos der Fall. Die Verfassungswidrigkeit einer gesetzlichen Regelung, die durch untergesetzliche Satzungsbestimmungen ergänzt und ausgefüllt wird, hat nicht zwingend den unmittelbaren Wegfall der auf der Grundlage des Gesetzes erlassenen Satzung zur Folge (BVerfGE 48, 29 ; BVerfGE 79, 245 m.w.N.; vgl. auch BVerwGE 56, 155 ; Hess, VGH, Beschluß vom 04.11.1986 - 5 N 2140/85 -, ESVGH 37, 57 ). Vielmehr sind Fälle denkbar und anerkannt, in denen das Fehlen einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage für eine Satzung während einer Übergangszeit hingenommen werden muß, um dem Gesetzgeber Gelegenheit zu einer verfassungsgemäßen Gesetzesregelung zu geben. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist insbesondere dann von der Notwendigkeit einer zumindest übergangsweisen Fortgeltung der untergesetzlichen Normen auszugehen, wenn es darauf ankommt, Rechtsunsicherheit oder die Funktionsunfähigkeit staatlicher Einrichtungen zu vermeiden, weil der sonst eintretende Zustand der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünde als der bisherige (BVerfGE 79, 245 m.w.N.). Die begrenzte Weitergeltung einer untergesetzlichen Norm trotz Verfassungswidrigkeit des übergeordneten Gesetzes könnte allerdings etwa dann nicht in Betracht kommen, wenn die Satzung durch den Wegfall der gesetzlichen Grundlage ihren Sinn verlöre, etwa wenn die in ihr getroffene Regelung nur im Zusammenhang mit dem Gesetz verständlich und praktikabel wäre, also für sich genommen kein sinnvolles, in sich selbständiges Regelwerk mehr darstellte, oder wenn die Satzung durch den Wegfall ihrer gesetzlichen Grundlage gleichsam funktionslos würde. Mit der insoweit angesprochenen Problematik hat sich das Verwaltungsgericht in seinem hier zur Entscheidung stehenden Vorlagebeschluß nicht auseinandergesetzt. Dies erscheint auch nicht deshalb entbehrlich, weil offensichtlich in der dem Ausgangsverfahren zugrundeliegenden Konstellation unter Berücksichtigung der beteiligten Interessen eine Fortgeltung der Satzung des Versorgungswerks der Landesärztekammer Hessen trotz angenommener Verfassungswidrigkeit der in der Vorlagefrage genannten Gesetzesbestimmung außer Betracht zu bleiben hätte. Vielmehr drängen sich in dem vom Verwaltungsgericht zu entscheidenden Rechtsstreit geradezu Zweifel auf, ob angesichts der Vielzahl der vom Heilberufsgesetz und der auf seiner Grundlage erlassenen Satzung erfaßten Rechtsverhältnisse und deren versorgungsrechtlicher Bedeutung ein gleichsam mit Sofortwirkung - möglicherweise sogar rückwirkend - eintretender rechtloser Zustand hingenommen werden könnte. Gewichtige Argumente könnten dafür sprechen, von der Notwendigkeit einer zumindest übergangsweisen Fortgeltung des maßgeblichen Satzungswerks auszugehen, um die Rechtssicherheit und die Funktionsfähigkeit des Versorgungswerks wenigstens für einen begrenzten Zeitraum sicherzustellen, zumal es jedenfalls nicht offensichtlich ist, daß dieses Satzungswerk als Folge eines Wegfalls bestimmter übergeordneter Gesetzesvorschriften seinen Sinn verlöre und für sich genommen kein praktikables und in sich weitgehend selbständiges Regelwerk mehr darstellte. Mit allen diesen Fragen hätte sich das Verwaltungsgericht im Rahmen seiner Verpflichtung zur angemessenen Darlegung der Entscheidungserheblichkeit seiner Vorlagefrage auseinandersetzen müssen, da sie von wesentlicher Bedeutung für die Erkenntnis sind, ob das Gericht im Falle der Verfassungsmäßigkeit der von ihm beanstandeten Gesetzesvorschriften zu einem anderen Urteil im Ausgangsverfahren hätte gelangen müssen als im Falle ihrer Verfassungswidrigkeit. Der Staatsgerichtshof schließt sich insoweit, was den Umfang der Darlegungspflicht des vorlegenden Gerichts angeht, der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts an (vgl. z. B. BVerfGE 79, 245 ). II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG a.F. Die Verfahrensbeteiligten des Ausgangsverfahrens sind vor dem Staatsgerichtshof gemäß § 42 Abs. 2 StGHG a.F. angehört worden, ohne indes die Rechtsstellung von Beteiligten im vorliegenden Verfahren erlangt zu haben, so daß eine Erstattung ihrer Auslagen nicht in Betracht kommt (vgl. StGH, Urteil vom 12.06.1991 - P.St. 1106 -, m.w.N.).