P.St. 1175

Leitsatz: 1. In dem Verfahren nach Art. 133 Abs. 1 HV muss die Gültigkeit des Gesetzes oder der Rechtsverordnung für den Ausgang des Rechtsstreits entscheidungserheblich sein. Dies ist nur dann der Fall, wenn das Gericht des Ausgangsverfahrens bei Gültigkeit der zum Gegenstand der Vorlage gemachten Rechtsfrage anders entscheiden würde als bei ihrer Ungültigkeit. 2. Aufgabe des vorlegenden Gerichts ist es, die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage in seinem Vorlagebeschluss darzulegen, so dass dieser mit hinreichender Deutlichkeit erkennen lässt, dass und warum das vorlegende Gericht bei Gültigkeit der beanstandeten Regelung zu einem anderen Ergebnis käme als im Falle ihrer Ungültigkeit. Die Vorlage ist unzulässig. Die Entscheidung ergeht gebührenfrei. Auslagen werden nicht erstattet. A I. Gegenstand der Vorlage ist die Frage, ob §§ 1, 2 Abs. 1 und § 6 des Gesetzes über die Hessische Rechtsanwaltsversorgung (Hess. RAVG) in der Fassung vom 16. Dezember 1987 (GVBl. 1987 I S. 232) mit der Hessischen Verfassung – HV – vereinbar sind. Der Vorlagebeschluß ist in einem verwaltungsgerichtlichen Rechtsstreit ergangen, in welchem der Kläger, der bis zu seinem Verzicht auf die Zulassung zur Rechtsanwaltschaft im September ... als Rechtsanwalt tätig war, die Aufhebung eines Bescheids des Versorgungswerks der Rechtsanwälte im Lande Hessen über die Festsetzung des Monatsbeitrags für dieses Versorgungswerk sowie die Rückzahlung seines Erachtens zuviel verlangter Beiträge begehrt. In dem genannten Bescheid wurde dem Kläger auf dessen Antrag eine Teilbefreiung von der Beitragspflicht gemäß § 9 Abs. 2 der Satzung des Versorgungswerks der Rechtsanwälte im Lande Hessen vom 12. Oktober 1988 (JMBl. S. 788, im folgenden: VersS) gewährt, nicht aber dem weitergehenden Antrag des Klägers auf vollständige Befreiung entsprochen. Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main – 9. Kammer – hat durch Beschluß vom 17. Mai 1993 das Verfahren ausgesetzt und dem Staatsgerichtshof des Landes Hessen folgende Frage zur Entscheidung vorgelegt: Sind die §§ 1, 2 Abs. 1, § 6 des Gesetzes über die Hessische Rechtsanwaltsversorgung vom 16. Dezember 1987 (GVBl. 1987 I S. 232 – GVBl. II 27-13) mit der Hessischen Verfassung vereinbar, insbesondere deren Art. 2 Absätze 1, 2, Art. 3, 27, 35 Absätze 1, 2? Zur Begründung seiner Entscheidung führt das Verwaltungsgericht aus, die Anträge des Klägers seien als Anfechtungs- sowie als Leistungsklage zulässig. Seine Klage könne allerdings nicht schon deshalb Erfolg haben, weil sich die Rechtswidrigkeit der Beitragserhebung aus einem Anspruch des Klägers auf vollständige Befreiung von der Mitgliedschaft im Versorgungswerk ergäbe. § 9 VersS gewähre nämlich nur einen Anspruch auf teilweise Befreiung von der Beitragspflicht. Zwar bestünden gegen die Vereinbarkeit dieser Regelung mit dem Gesetz über die Hessische Rechtsanwaltsversorgung Bedenken, doch fehlte es, selbst wenn man die Regelung des § 9 VersS als nichtig ansähe, an einer ausdrücklichen Satzungsregelung über die vom Kläger gewünschte vollständige Befreiung von der Mitgliedschaft. Diese könne vom Gericht auch nicht "nachgeschoben" werden, § 2 Abs. 3 Hess. RAVG enthalte nur eine Ermächtigung an den Beklagten, verpflichte diesen aber nicht zum Erlaß entsprechender Befreiungsregelungen. Die Klage hätte aber Erfolg, wenn die gesetzlich angeordnete Mitgliedschaft des Klägers im Versorgungswerk für Rechtsanwälte und die daran nach § 6 Abs. 1 Hess. RAVG unmittelbar anknüpfende Beitragspflicht mit den Bestimmungen der Hessischen Verfassung unvereinbar wären. Dies sei der Fall, denn die Vorschriften des genannten Gesetzes entsprächen nicht den sich aus Art. 35 Abs. 1 und 2 HV ergebenden Anforderungen. Damit verletzten sie zugleich den Kläger in dessen Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1, Art. 3 HV, die gemäß Art. 27 HV in Art. 35 Abs. 1 und 2 HV ihre sozialstaatliche Konkretisierung erfahren hätten. Durch Art. 35 HV, der nicht nur einen unverbindlichen Programmsatz, sondern eine verbindliche Rechtsvorschrift darstelle, sei für den einfachen Gesetzgeber bindend entschieden, daß die staatliche Einführung einer Versicherungspflicht in bezug auf eine oder mehrere der in Art. 35 Abs. 2 HV genannten Aufgaben nur in der Form der Sozialversicherung nach Maßgabe des entsprechenden Verfassungsauftrages erfolgen könne. Insoweit seien dem Lande Hessen andere Wege außerhalb der schon bestehenden Sozialversicherung versperrt. Rein berufsständische Pflichtversicherungen würden damit von Art. 35 Abs. 1 Satz 1 HV ausgeschlossen, soweit sie die in Art. 35 Abs. 2 HV erwähnten Aufgaben beträfen. Das Rechtsanwaltsversorgungswerk erfülle zwar gewisse für eine Sozialversicherung typische Merkmale, trage jedoch den Anforderungen an eine einheitliche Sozialversicherung nach Art. 35 Abs. 1 Satz 1 HV nicht ausreichend Rechnung. Wegen der weiteren Begründung des Verwaltungsgerichts wird auf den Vorlagebeschluß Bezug genommen. II. Der Hessische Ministerpräsident hat sich dem Verfahren angeschlossen. Er hält die Vorlage für unzulässig, weil das Verwaltungsgericht die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage nicht hinreichend dargetan habe und auch nicht werde dartun können. Für die Entscheidung über das Begehren des Klägers komme es auf die Gültigkeit der zum Gegenstand der Vorlagefrage gemachten Gesetzesvorschriften nicht an. Allein mit der Erwägung, im Falle der Verfassungswidrigkeit der §§ 1, 2 Abs. 1 und § 6 Hess. RAVG entbehre die Mitgliedschaft des Klägers im Versorgungswerk und die Beitragsforderung des Beklagten einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage, so daß die Klage aus diesem Grunde Erfolg haben müßte, könne das Verwaltungsgericht die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage nicht begründen. Vielmehr hätte es näherer Darlegungen dazu bedurft, welche Folgerungen aus der behaupteten Verfassungswidrigkeit der beanstandeten Vorschriften im einzelnen zu ziehen seien. So hätte sich das Gericht schon dazu äußern müssen, ob die Verfassungswidrigkeit der Vorschriften auch zu deren Nichtigkeit führe. Der Staatsgerichtshof könne eine gegen die Hessische Verfassung verstoßende Norm nämlich sowohl für nichtig erklären als auch lediglich feststellen, daß die Vorschrift mit der Hessischen Verfassung unvereinbar sei. Das Bundesverfassungsgericht habe beispielsweise mit Rücksicht auf die denkbaren Folgewirkungen seiner Entscheidung dann auf die Nichtigerklärung verfassungswidriger Normen verzichtet, wenn es die Auswirkungen einer solchen Erklärung für verfassungsrechtlich nicht tragbar gehalten habe, etwa weil durch den ersatzlosen Wegfall der Norm ein Zustand herbeigeführt würde, der der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünde als der gegenwärtige. Daß diese Voraussetzung bei einer Nichtigerklärung der Vorschriften des Gesetzes über die Hessische Rechtsanwaltsversorgung über die Mitgliedschaft und die Beitragspflicht im Versorgungswerk nicht erfüllt wäre, liege jedenfalls nicht ohne weiteres auf der Hand, da durch diese Vorschriften eine Vielzahl von Rechtsverhältnissen begründet worden sei, die im Falle der Verfassungswidrigkeit ihrer rechtlichen Grundlagen nicht gleichsam automatisch, sondern nur durch einen entsprechenden gesetzgeberischen Akt sachgerecht aufgelöst und abgewickelt werden könnten. Dies müßte es angezeigt erscheinen lassen, eine bis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens einer gesetzlichen Neuregelung befristete Weitergeltung der verfassungswidrigen Vorschriften zumindest in Betracht zu ziehen. Diese Rechtsfrage hätte das Gericht, selbst wenn es sie im Ergebnis verneinen wollte, jedenfalls erörtern müssen. Erwägungen hierzu fänden sich in dem Vorlagebeschluß jedoch nicht. Bereits durch diese Unterlassung sei das Gericht seiner ihm im Verfahren der konkreten Normenkontrolle obliegenden Darlegungspflicht nicht gerecht geworden. Unabhängig hiervon habe das Gericht aber auch nicht näher dargelegt, welche Folgen die Verfassungswidrigkeit oder die Nichtigkeit der §§ 1, 2 Abs. 1 und § 6 RAVG für den rechtlichen Bestand der Satzung des Versorgungswerks hätte. Da die für das Begehren des Klägers maßgebliche gesetzliche Regelung in der Satzung wiederholt werde, reiche selbst eine Nichtigerklärung der beanstandeten gesetzlichen Normen für den Erfolg der Klage nicht aus. Vielmehr müßte die Nichtigkeit der gesetzlichen Vorschriften zusätzlich noch die Nichtigkeit der ihnen entsprechenden Satzungsbestimmungen zur Folge haben, da erst dann der vom Kläger angegriffene Bescheid der notwendigen Rechtsgrundlage entbehre. Die Unwirksamkeit einer gesetzlichen Satzungsermächtigung berühre indes nicht ausnahmslos auch den Rechtsbestand der untergesetzlichen Normen. Von deren zumindest übergangsweiser Fortgeltung sei nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vielmehr insbesondere dann auszugehen, wenn es darauf ankomme, Rechtsunsicherheit oder die Funktionsunfähigkeit staatlicher Einrichtungen zu vermeiden. Ein solcher Fall sei vorliegend gegeben. Entfielen nämlich auch die satzungsrechtlichen Vorschriften ersatzlos bereits vor dem Inkrafttreten einer verfassungskonformen gesetzlichen Regelung, so könnte den mitgliedschaftlichen Verhältnissen im Versorgungswerk sowie den daraus erworbenen Ansprüchen bis zu diesem Zeitpunkt nicht hinreichend Rechnung getragen werden. Die übergangsweise weitere Anwendung der Satzungsvorschriften erscheine im Hinblick darauf, aber auch unter Gerechtigkeitsgesichtspunkten, als das kleinere Übel. Für die rechtliche Beurteilung des Begehrens des Klägers im Ausgangsverfahren ergebe sich daraus, daß auf der Grundlage der übergangsweise weitergeltenden Bestimmungen der Satzung des Versorgungswerks der Rechtsanwälte die Klage nach den rechtlich vertretbaren und insoweit den Staatsgerichtshof bindenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts abzuweisen wäre. Auf die Verfassungswidrigkeit der §§ 1, 2 Abs. 1, § 6 RAVG komme es mithin nicht an, da selbst die Nichtigkeit dieser Vorschriften den Fortbestand der Satzungsbestimmungen zunächst nicht berühre. Für den Fall, daß der Staatsgerichtshof die Vorlage als zulässig ansehen sollte, beantragt der Hessische Ministerpräsident die Feststellung: Die §§ 1, 2 Abs. 1 und § 6 des Gesetzes über die Hessische Rechtsanwaltsversorgung vom 16. Dezember 1987 (GVBl. I S. 232) sind mit der Verfassung des Landes Hessen vereinbar. III. Der Landesanwalt bei dem Hessischen Staatsgerichtshof beteiligt sich am vorliegenden Verfahren. Auch er hält die Vorlage wegen nicht ausreichender Darlegung der Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage für unzulässig. Wegen seiner weiteren Ausführungen wird auf den Schriftsatz vom 6. September 1995 Bezug genommen. IV. Das Versorgungswerk der Rechtsanwälte im Lande Hessen hat sich mit Schriftsatz vom 14. Januar 1994, auf den Bezug genommen wird, umfangreich zur Sache geäußert. Es hat ferner ein Gutachten des Universitätsprofessors ... Schmidt vom 9. Mai 1994 zur Frage der Vereinbarkeit der Versorgungswerke der Rechtsanwälte und Ärzte in Hessen mit der Hessischen Verfassung zu den Akten gereicht, auf welches ebenfalls Bezug genommen wird. Das Versorgungswerk beantragt für den Fall, daß der Staatsgerichtshof die Vorlage für zulässig ansehen sollte, die Feststellung, daß die §§ 1, 2 Abs. 1 und § 6 des Gesetzes über die Hessische Rechtsanwaltsversorgung vom 16. Dezember 1987 (GVBl. 1987 I S. 232) mit der Verfassung des Landes Hessen vereinbar sind. B Die Vorlage ist unzulässig. I. Der Staatsgerichtshof ist zur Entscheidung über die Vorlage des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main nach Art. 133 Abs. 1 HV i.V.m. §§ 41 ff. des Gesetzes über den Staatsgerichtshof vom 12. Dezember 1947 (GVBl. 1948, S. 3), zuletzt geändert durch Gesetz vom 4. September 1974 (GVBl. I S. 361) – StGHG a.F. – berufen. Dieses Gesetz findet im vorliegenden Fall noch Anwendung, obgleich das Gesetz über den Staatsgerichtshof vom 30. November 1994 (GVBl. I S. 684) – StGHG n.F. – nach seinem § 52 Abs. 3 bereits am 7. Dezember 1994 in Kraft getreten ist. Gemäß § 52 Abs. 1 StGHG n.F. werden aber Verfahren, die vor Inkrafttreten dieses neuen Staatsgerichtshofsgesetzes anhängig geworden sind, nach den bisher geltenden Vorschriften fortgeführt. Die Entscheidung des Staatsgerichtshofs darüber, ob ein Gesetz oder eine Rechtsverordnung mit der Verfassung in Widerspruch steht, kann nach Art. 133 Abs. 1 HV nur herbeigeführt werden, wenn ein Gericht ein Gesetz oder eine Rechtsverordnung, auf deren Gültigkeit es bei seiner Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig hält. Die Gültigkeit des Gesetzes oder der Rechtsverordnung muß also für den Ausgang des Rechtsstreits entscheidungserheblich sein. Dies ist nur dann der Fall, wenn das Gericht des Ausgangsverfahrens bei Gültigkeit der zum Gegenstand der Vorlage gemachten Normen anders entscheiden würde als bei ihrer Ungültigkeit (StGH, Beschluß vom 28.07.1976 – P.St. 790 –, StAnz. 1976, 1798; Urteil vom 01.12.1976 – P.St. 812 –, StAnz. 1977, 110; Beschluß vom 30.12.1981 – P.St. 914 –, S. 14 des Beschlußabdrucks; Urteil vom 25.05.1983 – P.St. 933 –, StAnz. 1983, 1302, jeweils unter Hinweis auf die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, vgl. z. B. BVerfG, 36, 256 , BVerfGE 79, 245 m.w.N.). Aufgabe des vorlegenden Gerichts ist es, diese Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage in seinem Vorlagebeschluß darzulegen, so daß dieser mit hinreichender Deutlichkeit erkennen läßt, daß und warum das vorlegende Gericht bei Gültigkeit der beanstandeten Regelung zu einem anderen Ergebnis käme als im Falle ihrer Ungültigkeit (vgl. StGH, Beschlüsse vom 28.07.1976 – P.St. 790 –, a.a.O., vom 30.12.1981 – P.St. 914 –, ESVGH 32, 15, vom 11.11.1987 – P.St. 1045 – und vom 14.04.1988 – P.St. 1051 –). Der Staatsgerichtshof hat damit in Verfahren nach Art. 133 Abs. 1 HV, §§ 41 ff. StGHG a.F., was die Darlegungspflicht des vorlegenden Gerichts angeht, im wesentlichen die gleichen Anforderungen aufgestellt wie das Bundesverfassungsgericht im Hinblick auf die konkrete Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 Grundgesetz– GG –, § 80 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht– BVerfGG – (vgl. etwa BVerfGE 48, 29 , BVerfGE 79, 245 , BVerfGE 88, 187 ). Den vorgenannten Anforderungen entspricht der Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 17. Mai 1993 nicht. Der Begründung des Vorlagebeschlusses ist die Rechtsauffassung des Gerichts zu entnehmen, es müsse die Klage abweisen, wenn die in der Vorlagefrage genannten Bestimmungen des Gesetzes über die Hessische Rechtsanwaltsversorgung verfassungsgemäß wären, da die Satzung des Versorgungswerks der Rechtsanwälte im Lande Hessen keine Rechtsgrundlage für das Begehren des Klägers nach vollständiger Befreiung von der Mitgliedschaft im Versorgungswerk enthalte. Erwiesen sich die genannten Gesetzesbestimmungen hingegen als mit der Hessischen Verfassung unvereinbar, sei der Klage stattzugeben, da es in diesem Falle überhaupt an einer Rechtsgrundlage für die gesetzlich angeordnete Mitgliedschaft des Klägers im Versorgungswerk und die daran nach § 6 Abs. 1 des Gesetzes unmittelbar anknüpfende Beitragspflicht fehlen würde. Mit diesen Überlegungen, die sodann von umfangreichen Ausführungen zu der vom Verwaltungsgericht angenommenen Verfassungswidrigkeit der in der Vorlagefrage genannten Gesetzesbestimmungen begleitet werden, hat das Gericht nicht hinreichend dargelegt, daß die Beantwortung der von ihm gestellten verfassungsrechtlichen Frage für den Ausgang des Klageverfahrens entscheidungserheblich ist. Das Verwaltungsgericht geht insoweit offensichtlich wie selbstverständlich davon aus, daß die Verfassungswidrigkeit gesetzlicher Bestimmungen ohne weiteres zur Nichtigkeit der auf ihrer Grundlage erlassenen Satzungsbestimmungen führen müßte. Dies ist indes nicht stets und ausnahmslos der Fall. Die Verfassungswidrigkeit einer gesetzlichen Regelung, die durch untergesetzliche Satzungsbestimmungen ergänzt und ausgefüllt wird, hat nicht zwingend den unmittelbaren Wegfall der auf der Grundlage des Gesetzes erlassenen Satzung zur Folge (BVerfGE 48, 29 ; BVerfGE 79, 245 m.w.N.; vgl. auch BVerwGE 56, 155 ; Hess. VGH, Beschluß vom 04.11.1986 – 5 N 2140/85–, ESVGH 37, 57 ). Vielmehr sind Fälle denkbar und anerkannt, in denen das Fehlen einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage für eine Satzung während einer Übergangszeit hingenommen werden muß, um dem Gesetzgeber Gelegenheit zu einer verfassungsgemäßen Gesetzesregelung zu geben. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist insbesondere dann von der Notwendigkeit einer zumindest übergangsweisen Fortgeltung der untergesetzlichen Normen auszugehen, wenn es darauf ankommt, Rechtsunsicherheit oder die Funktionsunfähigkeit staatlicher Einrichtungen zu vermeiden, weil der sonst eintretende Zustand der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünde als der bisherige (BVerfGE 79, 245 m.w.N.). Die begrenzte Weitergeltung einer untergesetzlichen Norm trotz Verfassungswidrigkeit des übergeordneten Gesetzes könnte allerdings etwa dann nicht in Betracht kommen, wenn die Satzung durch den Wegfall der gesetzlichen Grundlage ihren Sinn verlöre, etwa wenn die in ihr getroffene Regelung nur im Zusammenhang mit dem Gesetz verständlich und praktikabel wäre, also für sich genommen kein sinnvolles, in sich selbständiges Regelwerk mehr darstellte, oder wenn die Satzung durch den Wegfall ihrer gesetzlichen Grundlage gleichsam funktionslos würde. Mit der insoweit angesprochenen Problematik hat sich das Verwaltungsgericht in seinem hier zur Entscheidung stehenden Vorlagebeschluß nicht auseinandergesetzt. Dies erscheint auch nicht deshalb entbehrlich, weil offensichtlich in der dem Ausgangsverfahren zugrundeliegenden Konstellation unter Berücksichtigung der beteiligten Interessen eine Fortgeltung der Satzung des Versorgungswerks der Rechtsanwälte trotz angenommener Verfassungswidrigkeit der in der Vorlagefrage genannten Gesetzesbestimmungen außer Betracht zu bleiben hätte. Vielmehr drängen sich in dem vom Verwaltungsgericht zu entscheidenden Rechtsstreit geradezu Zweifel auf, ob angesichts der Vielzahl der vom Gesetz über die Hessische Rechtsanwaltsversorgung und der auf seiner Grundlage erlassenen Satzung erfaßten Rechtsverhältnisse und deren versorgungsrechtlicher Bedeutung ein gleichsam mit Sofortwirkung – möglicherweise sogar rückwirkend – eintretender rechtloser Zustand hingenommen werden könnte. Gewichtige Argumente könnten dafür sprechen, von der Notwendigkeit einer zumindest übergangsweisen Fortgeltung des maßgeblichen Satzungswerks auszugehen, um die Rechtssicherheit und die Funktionsfähigkeit des Versorgungswerks wenigstens für einen begrenzten Zeitraum sicherzustellen, zumal es jedenfalls nicht offensichtlich ist, daß dieses Satzungswerk als Folge eines Wegfalls bestimmter übergeordneter Gesetzesvorschriften seinen Sinn verlöre und für sich genommen kein praktikables und in sich weitgehend selbständiges Regelwerk mehr darstellte. Mit allen diesen Fragen hätte sich das Verwaltungsgericht im Rahmen seiner Verpflichtung zur angemessenen Darlegung der Entscheidungserheblichkeit seiner Vorlagefrage auseinandersetzen müssen, da sie von wesentlicher Bedeutung für die Erkenntnis sind, ob das Gericht im Falle der Verfassungsmäßigkeit der von ihm beanstandeten Gesetzesvorschriften zu einem anderen Urteil im Ausgangsverfahren hätte gelangen müssen als im Falle ihrer Verfassungswidrigkeit. Der Staatsgerichtshof schließt sich insoweit, was den Umfang der Darlegungspflicht des vorlegenden Gerichts angeht, der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts an (vgl. z. B. BVerfGE 79, 245 ). Auf die darüber hinaus vorgetragenen Bedenken hinsichtlich der ordnungsgemäßen Darlegung der Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage kommt es nach alledem nicht mehr an. II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG a.F. Der Beklagte des Ausgangsverfahrens ist vor dem Staatsgerichtshof gemäß § 42 Abs. 2 StGHG a.F. angehört worden, ohne indes die Rechtsstellung eines Beteiligten in diesem Verfahren erlangt zu haben, so daß eine Erstattung seiner Auslagen nicht in Betracht kommt (vgl. StGH, Urteil vom 12.06.1991 – P.St. 1106 –, m.w.N.).