P.St. 870

Leitsatz: 1. Rechtsverordnungen der Landesregierung, die auf einer bundesgesetzlichen Ermächtigungsnorm beruhen, sind Landesrecht. 2. Rechtsverordnungen können unter denselben Voraussetzungen wie Gesetze unmittelbar mit der Grundrechtsklage angegriffen werden. 3. Zur Frage der Prüfungsbefugnis des Staatsgerichtshofs hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit und Gesetzmäßigkeit von Rechtsverordnungen im Grundrechtsklageverfahren. 4. Zuständigkeitsregelungen für die Rechtsprechungsorgane unterliegen dem Gesetzesvorbehalt; die Legislative kann ihre Befugnis innerhalb bestimmter Grenzen auf die Exekutive übertragen. 5. Rechtsnormen, die den gesetzlichen Richter bestimmen, binden die Gerichte und die Rechtsuchenden unmittelbar. A I. Nach § 23c Satz 1 des Gerichtsverfassungsgesetzes zur Reform des Eherechts und Familienrechts (EheRG 1) vom 14. Juni 1976 (BGBl I S 1421) werden die Landesregierungen ermächtigt, durch Rechtsverordnung einem Amtsgericht für die Bezirke mehrerer Amtsgerichte die Familiensachen sowie ganz oder teilweise die Vormundschaftssachen zuzuweisen, sofern die Zusammenfassung der sachlichen Förderung der Verfahren dient oder zur Sicherung einer einheitlichen Rechtsprechung geboten erscheint. Die Hessische Landesregierung hat von dieser Ermächtigung Gebrauch gemacht und in § 1 Nr 7a der Verordnung über die Zuweisung von Familiensachen an ein Amtsgericht für die Bezirke mehrerer Amtsgerichte vom 16. Dezember 1976 (GVBl I S 500) - kurz: Verordnung - die Familiensachen und die Verfahren nach § 1666 Bürgerliches Gesetzbuch im Bezirk des Landgerichts Marburg für den Bezirk der Amtsgerichte Biedenkopf und Frankenberg (Eder) dem Amtsgericht in Biedenkopf zugewiesen. Die Verordnung ist am 1. Juli 1977 in Kraft getreten. Die Ehefrau des Antragstellers hatte am 23. Dezember 1975 beim Landgericht Marburg - Az: 2 R 283/75 - Scheidungsklage, der Antragsteller am 2. Januar 1976 Widerklage erhoben; das Landgericht verwies den Rechtsstreit durch Beschluß vom 20. Juli 1977 an die nunmehr zuständige Abteilung für Familiensachen des Amtsgerichts Biedenkopf - Az: F 49/77 -. II. Mit seiner am 10. Januar 1978 bei der Geschäftsstelle des Staatsgerichtshofs eingegangenen Grundrechtsklage vom 5. Januar 1978 wendet sich der Antragsteller gegen die Verordnung vom 16. Dezember 1976, insbesondere gegen deren § 1 Nr 7a. Er ist der Ansicht, die Zuweisung der Familiensachen aus dem Amtsgerichtsbezirk Frankenberg (Eder) an das Amtsgericht Biedenkopf verletze ihn in seinen Grundrechten aus Art 2 Abs 2, 20 Abs 1 Verf HE und führt aus: Inhaltlich sei die Verordnung ein Organisationsakt auf dem Gebiete des Gerichtsverfassungsrechts, der keines Vollzugsaktes bedürfe und als Landesrecht in vollem Umfange an der Landesverfassung gemessen werden könne, weil er unmittelbar in seine Rechtssphäre eingreife. Die Zuweisungsregelung in Familiensachen entbehre jedes sachgerechten Grundes, überschreite die Grenzen des Willkürverbots und entziehe ihn, den Antragsteller, seinem gesetzlichen Richter. Nach § 23c GVG seien grundsätzlich bei allen Amtsgerichten Familienabteilungen einzurichten, mögliche Ausnahmen seien eng umschrieben. Eine sachliche Förderung des Verfahrens setze einen Richter voraus, der auf Grund seiner persönlichen und sachlichen Kenntnisse von den Menschen und den örtlichen Verhältnissen eines überschaubaren Raumes in der Lage sei, sachgerecht und zeitgerecht Rechtsschutz zu gewähren. Diesem Bestreben laufe die angegriffene Regelung zuwider, da sie die ethnographischen, geographischen und insbesondere die verkehrsmäßigen Gegebenheiten der Gerichtsbezirke Frankenberg und Biedenkopf völlig außer acht lasse. Zudem befänden sich das zuständige Jugendamt, Sozialamt, Gesundheitsamt und Wohnungsamt für den Amtsgerichtsbezirk Frankenberg nicht in Biedenkopf, wie denn auch der monatliche Gerichtstag des Familienrichters aus Biedenkopf in Frankenberg völlig unzureichend sei. Von einer sachlichen Förderung des Verfahrens könne auch nicht deshalb gesprochen werden, weil die Leistung der Familiengerichte nur dann gewährleistet sei, wenn der Familienrichter ausschließlich Familiensachen bearbeite und in seinem Bezirk mindestens 180 - 200 Scheidungssachen anfielen. Sämtliche Amtsgerichte des Landgerichtsbezirks Marburg hätten nämlich zugesichert, die Familiensachen ohne zusätzliche personelle Anforderungen bewältigen zu können. Auch die Sicherung einer einheitlichen Rechtsprechung könne die angegriffene Zuweisung der Familiensachen an das Amtsgericht Biedenkopf nicht rechtfertigen. Diese Aufgabe obliege von jeher vornehmlich den Rechtsmittelgerichten; das werde auch künftig im Bereich der Familiengerichte nicht anders sein. Dagegen erschwere und verzögere die jetzige Regelung den Rechtsschutz der betroffenen Bewohner des Marburger Raumes. Der Antragsteller beantragt, festzustellen, daß die Verordnung über die Zuweisung von Familiensachen an ein Amtsgericht für die Bezirke mehrerer Amtsgerichte vom 16.12.1976 (Hess GVBl Nr 27 vom 23.12.1976, S 500), insbesondere aber § 1 Nr 7a dieser Verordnung gegen die Hessische Verfassung verstößt. III. Der Hessische Ministerpräsident - Staatskanzlei - hält den Antrag für unzulässig, auf jeden Fall für offensichtlich unbegründet. Die Regelung des § 1 Nr 7a der Verordnung, auf welche die verfassungsrechtliche Prüfung zu beschränken sei, enthalte zwar Landesrecht, doch werde der Antragsteller unmittelbar nicht durch diese Vorschrift, sondern erst durch den Verweisungsbeschluß des Landgerichts Marburg vom 20. Juli 1977 betroffen. Die Frist zur Anfechtung dieser Entscheidung im Rahmen einer Grundrechtsklage sei aber schon verstrichen. Die Frage, ob sich die angegriffene Vorschrift im Rahmen der Ermächtigung nach § 23c GVG halte, sei eine Prüfung am Maßstab von Bundesrecht und auch als Vorfrage nicht zulässig, weil Bundesrecht dem Staatsgerichtshof als Prüfungsmaßstab nicht zur Verfügung stehe. Schließlich diene die Zuweisung der Familiensachen aus dem Bezirk des Amtsgerichts Frankenberg (Eder) an das Amtsgericht Biedenkopf sowohl der sachlichen Förderung der Verfahren als auch der Sicherung einer einheitlichen Rechtsprechung. Um die Ziele der Landesregierung bei der Errichtung der Familiengerichte - Bürgernähe, Leistungsfähigkeit sowie Kongruenz der Gerichtsbezirke und Verwaltungsbezirke - zu erreichen, sei im Landgerichtsbezirk Marburg ein Mittelweg gewählt worden, der sich auf ein im Auftrag des Hessischen Ministers der Justiz erstelltes Gutachten zur "Familiengerichtsbarkeit in Hessen" stütze. Anhaltspunkte, daß sich der Verordnungsgeber bei der getroffenen Regelung von sachfremden Erwägungen habe leiten lassen, seien nicht vorhanden. Die Zuständigkeit des Amtsgerichts Biedenkopf in der Familiensache des Antragstellers beruhe damit auf einer generellen rechtssatzmäßigen Regelung, so daß seinem Anspruch auf den gesetzlichen Richter genügt sei. IV. Der Landesanwalt hält den Antrag für unzulässig. Jedenfalls könne der Staatsgerichtshof die Rechtsgültigkeit der streitigen landesrechtlichen Zuweisung von Familiensachen an das Amtsgericht Biedenkopf nicht am Maßstab der bundesrechtlichen Ermächtigungsnorm des § 23c GVG prüfen. Mit spezifisch landesverfassungsrechtlichen Mängeln werde die Grundrechtsklage nicht begründet. V. Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der eingereichten Schriftsätze mit Anlagen Bezug genommen, die Gegenstand der Beratung waren. B I. Der Antrag ist unzulässig. 1. Nach Art 131, 132 der Verfassung des Landes Hessen - Verf HE - trifft nur der Staatsgerichtshof die Entscheidung darüber, ob ein Gesetz oder eine Rechtsverordnung mit der Verfassung im Widerspruch steht. Die angegriffene Verordnung ist, obgleich sie von der Landesregierung auf Grund der bundesgesetzlichen Ermächtigung in § 23c GVG erlassen worden ist, Landesrecht und unterliegt damit der Prüfungskompetenz des Staatsgerichtshofs (so StGH, Urteil vom 3. Dezember 1969 - P St 569 -, StAnz 1970, 53 (57) = ESVGH 20, 218 (222) = DÖV 1970, 132 (134) = DVBl 1970, 217 (219) m Anm Groß; vgl auch BVerfGE 18, 407 (413f)). 2. Der Antragsteller kann nach Art 131 Abs 3 Verf HE, §§ 45ff des Gesetzes über den Staatsgerichtshof - StGHG - den Staatsgerichtshof anrufen, indem er geltend macht, er sei durch die Zuweisung der Familiensachen aus dem Amtsgerichtsbezirk Frankenberg (Eder) an das Amtsgericht in Biedenkopf in seinen Grundrechten aus Art 2 Abs 2 und 20 Abs 1 Verf HE - die Berufung auf Art 20 Abs 2 Verf HE beruht offensichtlich auf einem Schreibfehler - verletzt. 3. Der Antragsteller kann mit seiner Grundrechtsklage unmittelbar eine Rechtsverordnung angreifen. Über § 48 Abs 3 Satz 1 StGHG hinaus, dem zufolge ein Verfahren vor dem Staatsgerichtshof grundsätzlich nur stattfindet, wenn der Antragsteller zuvor eine Entscheidung des höchsten in der Sache zuständigen Gerichts herbeigeführt hat und innerhalb eines Monats seit Zustellung dieser Entscheidung den Staatsgerichtshof anruft, erkennt der Staatsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung die Zulässigkeit einer unmittelbar gegen ein Gesetz gerichteten Grundrechtsklage an, wenn der Antragsteller selbst gegenwärtig und unmittelbar, ohne daß eine Ausführungsnorm oder ein Vollziehungsakt hinzutreten müßte, von der angegriffenen Norm betroffen wird (ua StGH, Urteil vom 7. Januar 1970 - PSt 539 -, StAnz 1970, 342 = ESVGH 20, 206 = DÖV 1970, 243 = DVBl 1970, 524 (L) und Urteil vom 20. Dezember 1971 - PSt 608, 637 - in StAnz 1972, 112 = ESVGH 22, 4 = DÖV 1972, 285; zuletzt im Beschluß vom 27. Juli 1977 - PSt 841 -). Auch Rechtsverordnungen sind Akte der öffentlichen Gewalt, die unter denselben Voraussetzungen mit der Grundrechtsklage angegriffen werden können. Insoweit ist der formelle Unterschied der Rechtsquellen als Gesetz oder Rechtsverordnung gegenüber dem Charakter einer Bestimmung als materieller Rechtsnorm unbeachtlich (vgl BVerfGE 3, 162 (171) , 288 (299); 6, 273 (277)). 4. Der Antragsteller wahrt die für eine unmittelbare Grundrechtsklage geltende Jahresfrist. Der Staatsgerichtshof hält aus Gründen der Rechtssicherheit und der Tragweite der begehrten Entscheidung eine Grundrechtsklage gegen eine Rechtsnorm nur innerhalb eines Jahres nach ihrem Inkrafttreten für zulässig (vgl StGH, Beschluß vom 11. Dezember 1974 - PSt 728 - in ESVGH 25, 138 (139)). Die Verordnung vom 16. Dezember 1976 ist nach ihrem § 3 am 1. Juli 1977 in Kraft getreten; der Antrag des Antragstellers vom 5. Januar 1978 ist am 10. Januar 1978 beim Staatsgerichtshof eingegangen. 5. Der Antragsteller ist nur von § 1 Nr 7a der Verordnung selbst betroffen. Da er in F. wohnt, bestimmt sich die Zuständigkeit des Amtsgerichts Biedenkopf in Familiensachen für ihn nach dieser Vorschrift. Nur an der Klärung der Verfassungsmäßigkeit dieser Vorschrift ist ihm gelegen. Sein Antrag kann so aufgefaßt werden, daß er nur die Feststellung begehrt, daß diese Vorschrift ihn in Grundrechten verletzt. 6. Die Grundrechtsklage ist aber unzulässig, weil der Antragsteller nicht zugleich gegenwärtig und unmittelbar von der angegriffenen Zuständigkeitsregelung betroffen ist. Dabei ist zwischen der Auswirkung der angegriffenen Norm auf den anhängigen Scheidungsrechtsstreit und auf sonstige Verfahren, an denen der Antragsteller in Zukunft beteiligt sein könnte, zu unterscheiden. a) Die Zuständigkeit der rechtsprechenden Organe, auch die örtliche Zuständigkeit der Gerichte, wird durch Organisationsakte in Form eines allgemeinen Rechtssatzes, sei es ein Gesetz oder eine Rechtsverordnung, bestimmt. Wegen des Grundsatzes des gesetzlichen Richters und des Schutzes der Unabhängigkeit der Rechtspflege unterliegen solche Bestimmungen dem Gesetzesvorbehalt; der Legislative ist es jedoch nicht verwehrt, ihre Befugnis zu solchen Maßnahmen innerhalb bestimmter Grenzen, die im Bundesrecht durch Art 80 Abs 1 GG bezeichnet werden, auf die Exekutive zu übertragen. Das gilt auch für die Konzentrierung der örtlichen Zuständigkeit für bestimmte Sachbereiche bei einem von mehreren gleichgeordneten Gerichten (vgl dazu BVerfGE 27, 18 (34f) unter Hinweis auf BVerfGE 2, 307 (319f und 326); BVerfGE 24, 155 (167)). Rechtsnormen, die den gesetzlichen Richter bestimmen, binden die Gerichte und die Rechtsuchenden unmittelbar. Die Gerichte haben ihre Zuständigkeit von Amts wegen zu prüfen. Wer bei ihnen um Rechtsschutz nachsucht, kann diesen nur beim zuständigen Gericht erreichen; nötigenfalls muß er die Verweisung des Rechtsstreits beantragen. Gleichwohl ist der Antragsteller in seinem Ehescheidungsverfahren von der bekämpften Zuständigkeitsregelung zwar gegenwärtig, aber nicht unmittelbar betroffen worden. Änderungen des Prozeßrechts gelten, wenn nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt wird, grundsätzlich auch für die Fälle, die unter der Geltung des alten Rechts anhängig geworden sind oder hätten anhängig gemacht werden können (vgl BVerfGE 24, 33 (54) unter Hinweis auf BVerfGE 11, 139 (146) ). Eine andere Regelung trifft jedoch § 261 Abs 3 Nr 2 ZPO, wonach die Rechtshängigkeit die Wirkung hat, daß die Zulässigkeit des beschrittenen Rechtsweges und die Zuständigkeit des Prozeßgerichts durch eine Veränderung der sie begründenden Umstände nicht berührt werden. Dieser Gedanke der sogenannten perpetuatio fori wird auch auf gesetzliche Änderungen der Zuständigkeit der Gerichte während der Rechtshängigkeit der Streitsache angewandt (Baumbach-Lauterbach- Albers-Hartmann, ZPO, 36. Aufl, § 261 Anm 7; Stein-Jonas, ZPO 19. Aufl § 263 Anm IV 2; RGZ 103, 293ff (294)). Sowohl der vorgenannte allgemeine Grundsatz als auch das gegenteilige Prinzip der perpetuatio fori erleiden jedoch eine Ausnahme durch die spezielle Regelung der Art 12 Nr 7a des EheRG 1 nach der eine Scheidungssache von Amts wegen durch Beschluß zur Fortsetzung oder Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung an das für sie zuständige Familiengericht zu verweisen ist, wenn die Sache noch im ersten Rechtszug anhängig ist. Diese Regelung sollte noch den Verbund der Scheidungssache mit möglichen Scheidungsfolgeverfahren ermöglichen (eingehend Sedemund-Treiber in DRiZ 1977, 103). Die Zuständigkeit des Amtsgerichts Biedenkopf in dem Eherechtsstreit des Antragstellers ist also nicht schon durch die Zuweisung der Familiensachen nach § 1 Nr 7a der Verordnung, vielmehr erst durch den Verweisungsbeschluß des Landgerichts Marburg vom 20. Juli 1977 begründet worden. Dieser Beschluß stellt sich als Vollzugsakt der neuen Zuständigkeitsregelung dar. Durch diesen Beschluß, der nicht anfechtbar ist und auch in dem Eherechtsstreit nicht überprüft wird, ist das Scheidungsverfahren beim Amtsgericht Biedenkopf anhängig geworden. Nur durch ihn und nicht unmittelbar durch die Verordnung konnte der Antragsteller in Rechten betroffen werden. Es wäre daran zu denken gewesen, diesen Beschluß verfassungsgerichtlich überprüfen zu lassen. Denn wenn eine Vorschrift die Zuständigkeit von Gerichten in verfassungswidriger Weise ändert, verletzen nicht nur die Entscheidungen der neu für zuständig erklärten Gerichte das Recht auf den gesetzlichen Richter (vgl dazu BVerfGE 10, 200 (212)); dieser Fehler kann auch den Folgeentscheidungen der für unzuständig erklärten Gerichte anhaften. Für eine Grundrechtsklage gegen den Verweisungsbeschluß vom 20. Juli 1977 ist allerdings die Monatsfrist des § 48 Abs 3 Satz 1 StGHG verstrichen. b) Der Antragsteller wird durch die angegriffene Zuständigkeitsregelung in anderer Hinsicht, nämlich insoweit unmittelbar betroffen, als er die Zuständigkeit des Amtsgerichts Biedenkopf als Familiengericht in allen Fällen, in denen er selbst einschlägige Verfahren anhängig machen will oder an solchen Verfahren beteiligt wird, beachten muß. Er hat jedoch nicht geltend gemacht, daß innerhalb der Jahresfrist für die Grundrechtsklage unmittelbar gegen die Rechtsverordnung ein solcher Fall eingetreten sei. Die Zuständigkeitsbestimmung für denkbare, aber eben nur mögliche, in der Zukunft liegende, vielleicht auch nie eintretende Streitfälle bewirkt keine gegenwärtige Rechtsbetroffenheit, so daß es insofern an diesem Merkmal einer zulässigen Grundrechtsklage fehlt. 7. Schließlich erweist sich die Grundrechtsklage des Antragstellers auch deshalb als unzulässig, weil der Verfassungsverstoß aus einer angenommenen Verletzung von Bundesrecht hergeleitet wird. Der Staatsgerichtshof als Verfassungsgericht des Landes Hessen kann die Gültigkeit des § 1 Nr 7a der Verordnung an der Verfassung des Landes Hessen, nicht aber an der bundesgesetzlichen Ermächtigungsnorm des § 23c GVG messen, wie es der Antragsteller begehrt. Der Staatsgerichtshof hat in einem Grundrechtsklageverfahren, das eine Rechtsverordnung oder eine einzelne Vorschrift derselben zum Gegenstand hat, auch die Frage ihrer Gesetzmäßigkeit jedenfalls dann wie in einem Normenkontrollverfahren nach Art 131 Abs 1 Verf HE in Verbindung mit § 41 StGHG zu prüfen, wenn die verfassungsrechtlich garantierte Handlungsfreiheit oder - wie hier - das Recht auf den gesetzlichen Richter berührt sein kann (ebenso BVerfGE 2, 307 (312f); Bayer VerfGH, E vom 29. September 1977 - Vf 11 - VII - 76 - , Abdruck S 19 unter Hinweis auf Bayer VerfGH in BayVBl 1977, 81; im Ergebnis ebenso: Zinn-Stein, Verfassung des Landes Hessen, Kommentar, 1963ff Art 131 - 133, Erl B IV 17, S 33). Doch steht Bundesrecht dem Staatsgerichtshof als Prüfungsmaßstab nicht zur Verfügung. Der Antragsteller begründet seine Grundrechtsklage im wesentlichen damit, der Verordnungsgeber habe bei Erlaß der angegriffenen Verordnung den Ermächtigungsrahmen des § 23c GVG überschritten. Diese Frage kann der Staatsgerichtshof nicht prüfen, weil es hierbei um die Vereinbarkeit der angegriffenen Norm mit Bundesrecht geht.