P.St. 569

Leitsatz: Rechtsverordnungen der Landesregierung bedürfen nicht der Verkündung im Gesetzblatt und Verordnungsblatt. 1. Die Anordnung der Hessischen Landesregierung vom 26. Mai 1959 über Zuständigkeiten nach dem Luftverkehrsgesetz vom 10. Januar 1959, Staatsanzeiger des Landes Hessen 1959 Nr. 28 S. 720, ist mit der Verfassung des Landes Hessen vereinbar. 2. Die Entscheidung ergeht gebührenfrei. Auslagen werden nicht erstattet. I. Das Luftverkehrsgesetz vom 1. August 1922 (RGBl. I S. 68) schrieb in seiner Fassung vom 10. Januar 1959 (BGBl. I S. 9) – LuftVG 1959 – in § 10 Abs. 1 und 2 vor: § 10 Abs. 1: Planfeststellungsbehörde ist die von der Landesregierung bestimmte Behörde. Sie stellt den Plan fest und trifft die Entscheidung nach § 8 Abs. 2. § 10 Abs. 2 Satz 1: Die Pläne sind der von der Landesregierung bestimmten Behörde zur Stellungnahme vorzulegen. Diese Vorschriften wurden unverändert in die derzeit geltende Fassung des Luftverkehrsgesetzes vom 4. November 1968 (BGBl. I S. 1113) – LuftVG 1968 – übernommen. Am 26. Mai 1959 erließ die Hessische Landesregierung die "Anordnung über Zuständigkeiten nach dem Luftverkehrsgesetz vom 10. Januar 1959", in der sie auf Grund des § 10 Abs. 1 und 2 LuftVG 1959 bestimmte: "1. Planfeststellungsbehörde im Sinne des § 10 Absatz 1 LuftVG ist der Minister für Wirtschaft und Verkehr; 2. Anhörungsbehörde nach § 10 Absatz 2 LuftVG ist der Regierungspräsident. 3. Liegt das Flugplatzgelände in mehreren Regierungsbezirken, so bestimmt der Minister für Wirtschaft und Verkehr, welcher Regierungspräsident nach Ziffer 2 das Anhörungsverfahren durchzuführen hat." Die Landesregierung veröffentlichte diese Anordnung im Staatsanzeiger für das Land Hessen 1959 Nr. 28 S. 720. Sie ersetzte sie am 25. Oktober 1968 durch eine im GVBl. I S. 274 veröffentlichte, am 1. November 1968 in Kraft getretene Anordnung. Der Minister für Wirtschaft und Verkehr erließ am 26. März 1968, veröffentlicht im Staatsanzeiger vom 22. April 1968 Nr. 17 S. 700 bis 706, einen Planfeststellungsbeschluß, dessen Abschnitt I den Ausbau des Flughafens Frankfurt/Main zum Gegenstand hat. 42 betroffene Anlieger fochten diesen Planfeststellungsbeschluß im Klagewege an. Das Verwaltungsgericht Darmstadt hob in 13 Urteilen den Planfeststellungsbeschluß, soweit er die Anlage der Startbahn 18-West betrifft, auf; in 29 weiteren Verfahren hat das Verwaltungsgericht noch keine Entscheidung getroffen. In den Urteilen führte es im wesentlichen aus: Dem Minister habe die Zuständigkeit gefehlt. Der Kabinettsbeschluß vom 26. Mai 1959 über die Zuständigkeit der Behörden nach dem Luftverkehrsgesetz sei seinem Rechtscharakter nach eine Rechtsverordnung. Eine solche Rechtsverordnung müsse aber nach Art. 120 HV, hilfsweise nach rechtsstaatlichen Grundsätzen im Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet werden. Die Verkündung im Staatsanzeiger sei rechtlich unwirksam. Der Planfeststellungsbeschluß müsse daher wegen der fehlenden Zuständigkeit des Ministers für Wirtschaft und Verkehr aufgehoben werden. Der Minister für Wirtschaft und Verkehr, ferner auch die Flughafen Frankfurt/Main AG, die in den Verwaltungsstreitverfahren beigeladen worden war, legten gegen die Urteile des Verwaltungsgerichts Darmstadt Berufung beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof ein, über die noch nicht entschieden ist. II. 1. Der Ministerpräsident hat den Staatsgerichtshof angerufen und beantragt, der Staatsgerichtshof möge erkennen: Die Anordnung der Hessischen Landesregierung vom 26. Mai 1959 über Zuständigkeiten nach dem Luftverkehrsgesetz vom 10. Januar 1959 (Staatsanzeiger 1959 S. 720) war mit der Verfassung des Landes Hessen vereinbar. Er hat zur Begründung ausgeführt: Das Verwaltungsgericht habe mit seinen Entscheidungen eine von der Landesregierung gesetzte Norm, die den Rang einer Rechtsverordnung habe, an Art. 120 der Hessischen Verfassung – HV – und hilfsweise an dem der Hessischen Verfassung immanenten Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit gemessen und ihre Unvereinbarkeit mit diesen Verfassungssätzen festgestellt. Diese Auffassung habe weit über den entschiedenen Einzelfall hinaus Bedeutung für die Staatspraxis. Wegen des Verwerfungsmonopols des Staatsgerichtshofs aus Art. 132 HV, das durch die Entscheidungen des Verwaltungsgerichts verletzt worden sei, und der auf den Einzelfall beschränkten Rechtskraftwirkung verwaltungsgerichtlicher Urteile erscheine es geboten, die Streitfrage durch einen Antrag auf abstrakte Normenkontrolle dem Staatsgerichtshof vorzulegen. Hierfür sei kein besonderes Rechtsschutzinteresse erforderlich. Die Anordnung über die Zuständigkeiten nach dem Luftverkehrsgesetz sei einer Normenkontrolle durch den Staatsgerichtshof zugänglich, weil sie ein Gesetz im Sinne von Art. 131 HV sei. Sie stehe zwischen der Gruppe der Verwaltungsverordnungen und der Gruppe der Rechtsverordnungen im engeren Sinne und sei noch zu den in den Kontrollbereich des Staatsgerichtshofs fallenden Rechtsvorschriften zu rechnen. § 10 Abs. 1 und 2 LuftVG 1959 gebe keine Ermächtigung an die Landesregierung, die Zuständigkeit von Behörden zu regeln; sie lege nur fest, welches Organ nach Verzicht auf eine bundesrechtliche Organisationsregelung die Organisationsgewalt des Landes in diesem Bereich ausüben solle. Sie gehe der Organisationsregelung des Art. 104 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 102 Satz 2 HV vor. Die Zuständigkeitsanordnung beruhe somit nicht auf einer ausdrücklichen Ermächtigung in Gesetz oder Verfassung, sondern sei Ausfluß der Organisationsgewalt der Landesregierung. Der Bundesgesetzgeber habe lediglich das Landesorgan bestimmt, das in diesem Falle die Organisationsgewalt ausübe. Die Anordnung sei somit in die Gruppe der Organisationsregelungen einzuordnen, die zwischen Rechtsverordnungen im engeren Sinne und Verwaltungsverordnungen mit ausschließlicher Innenwirkung ständen; sie ermangele aber nicht der Rechtssatzqualität und unterliege daher der Kontrollbefugnis des Staatsgerichtshofs. Die abstrakte Normenkontrolle sei auch nicht dadurch ausgeschlossen, daß die Anordnung vom 26. Mai 1959 durch die Anordnung vom 25. Oktober 1968 (GVBl. I S. 274) ersetzt worden sei. Da die neue Anordnung erst mit dem 1. November 1968 in Kraft getreten sei, behalte die alte Regelung für die in der Vergangenheit erlassenen Verwaltungsakte Bedeutung. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei die Anordnung vom 26. Mai 1959 im Staatsanzeiger für das Land Hessen ordnungsgemäß verkündet worden. Die Regelung über die Verkündung in Art. 120 HV beziehe sich nicht auf Rechtsverordnungen, sondern nur auf verfassungsmäßig zustande gekommene Gesetze; anderenfalls hätte das im Verfassungstext ausdrücklich gesagt werden müssen. Diese Auslegung werde auch durch die Festlegung einer Verkündungsfrist in Art. 120 HV bestätigt; für Rechtsverordnungen gebe es aber keine Verkündungsfristen. Auch der systematische Zusammenhang der Vorschrift mit den Nachbarartikeln schließe eine Anwendung der Verkündungsregelung in Art. 120 HV auf Rechtsverordnungen aus. Schließlich zeige die Entstehungsgeschichte, daß die Verfassungsberatende Landesversammlung nicht daran gedacht habe, auch eine Bestimmung über die Verkündung von Rechtsverordnungen in die Verfassung aufzunehmen. Auf die Bezeichnung des Verkündungsorgans als "Gesetz- und Verordnungsblatt" komme es nicht an. Die Aufnahme dieser Bezeichnung in die Verfassung könne vielmehr nur so verstanden werden, daß die Verkündung anderer Normen als formeller Gesetze im Gesetzblatt nicht verboten, aber keineswegs geboten sein sollte. Eine allgemeine gesetzliche Regelung über die Verkündung von Rechtsverordnungen bestehe in Hessen nicht. Mithin seien für die Verkündung die der Hessischen Verfassung immanenten rechtsstaatlichen Grundsätze maßgebend. Diese beschränkten aber die Möglichkeit zu wirksamer Verkündung nicht auf das Gesetz- und Verordnungsblatt. Rechtsstaatliche Grundsätze verlangten lediglich eine Verkündungsform, die es dem Staatsbürger in angemessener Weise ermögliche, von dem Wortlaut der Rechtsnorm sicher und ohne unzumutbare Erschwernis Kenntnis zu nehmen. Dem genüge eine Bekanntmachung im Staatsanzeiger des Landes Hessen. Der Staatsanzeiger sei auf Grund eines Beschlusses der Landesregierung vom 7. März 1946 als amtliches Veröffentlichungsorgan der obersten Landesbehörden und der Regierungspräsidenten geschaffen worden. Er sei mindestens genauso weit verbreitet und wahrscheinlich dem Bürger sogar leichter zugänglich als das Gesetz- und Verordnungsblatt. Auch habe das Fehlen einer gesetzlichen Regelung zur Folge, daß die Landesregierung alternativ zumindest in zwei Verkündungsblättern wirksam verkünden könne, so daß die Auswahl eines dieser Blätter nicht verfassungswidrig sei. Auch werde in der Staatspraxis bei der Wahl des jeweiligen Verkündungsblattes nicht willkürlich verfahren. Es sei vielmehr üblich gewesen, Normen von höherem Rang und größerem Gewicht im Gesetz- und Verordnungsblatt, solche von geringerer Bedeutung, insbesondere einen Teil der Organisationsregelungen, im Staatsanzeiger zu veröffentlichen. Erst seit der Einführung des Teils II des Gesetz- und Verordnungsblattes sehe die seit dem 1. Oktober 1964 geltende gemeinsame Geschäftsordnung der Ministerien die Veröffentlichung von Organisationsanordnungen der Landesregierung und der Minister im Gesetz- und Verordnungsblatt vor. Sie folge damit der Übung, auf die sich die Ministerien schon 1962 nach Einführung des Gesetz- und Verordnungsblattes Teil II geeinigt hätten. Selbst wenn aber eine Verkündung von Rechtsverordnungen der Landesregierung im Gesetz- und Verordnungsblatt als unerläßlich angesehen werden sollte, wären die Organisationsanordnungen der Landesregierung ihnen keineswegs gleich zu behandeln. Bei der Verkündung von Organisationsregeln sei die normsetzende Stelle freier gestellt. Für diese Normen sei noch mehr als bei Rechtsverordnungen allein darauf abzustellen, daß eine Bekanntmachungsform gewählt werde, die es dem interessierten Bürger ohne unangemessene Erschwernisse ermögliche, schnell, sicher und zuverlässig vom Inhalt der Regelung Kenntnis zu nehmen. Diese Voraussetzungen erfülle der Staatsanzeiger. 2. Der Landesanwalt hat sich dem Verfahren angeschlossen und beantragt: Der Staatsgerichtshof möge feststellen, die Anordnung der Hessischen Landesregierung vom 26. Mai 1959 über Zuständigkeiten nach dem Luftverkehrsgesetz vom 10. Januar 1959 (Staatsanzeiger 1959 S. 720) ist mit der Verfassung des Landes Hessen vereinbar gewesen; hilfsweise, Artikel 120 der Verfassung des Landes Hessen bezieht sich nicht auf die Verkündung von Rechtsverordnungen. Er hat sich der Antragsbegründung des Ministerpräsidenten angeschlossen und ergänzend ausgeführt: Das in Art. 120 HV genannte Gesetz- und Verordnungsblatt sei nicht erst auf Grund dieser Vorschrift geschaffen worden, sondern sei als "Gesetz- und Verordnungsblatt für Groß-Hessen" von dem Groß-Hessischen Staatsministerium durch die Verordnung vom 24. Oktober 1945 eingerichtet worden, die in der ersten Ausgabe vom 21. Dezember 1945 veröffentlicht worden sei. Das Staatsgrundgesetz des Staates Groß-Hessen vom 22. November 1945 (GVBl. 1945 S. 23) habe in Art. 7 bestimmt, daß nur die im Gesetz- und Verordnungsblatt des Staates Groß-Hessen verkündeten Gesetze und Verordnungen verbindlich seien, während Art. 120 HV eine Verkündungspflicht im Gesetz- und Verordnungsblatt nur für Gesetze vorschreibe. Diese Entstehungsgeschichte erkläre zwanglos, weshalb das Verkündungsblatt in seinem Titel Verordnungen nenne, obwohl es nach Art. 120 HV nur zur Verkündung von Gesetzen vorgesehen sei. Art. 120 HV enthalte mithin keine Verkündungsregelung für Rechtsverordnungen und sei auch nicht insoweit ausdehnend auslegbar. 3. Der Minister für Wirtschaft und Verkehr hat sich dem Antrag des Ministerpräsidenten und seiner Begründung angeschlossen. Die Beteiligten der 42 verwaltungsgerichtlichen Verfahren haben Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. 4. Von den Klägern der erwähnten 42 verwaltungsgerichtlichen Verfahren haben 23 die Anhörung vor dem Staatsgerichtshof begehrt. a) Die Stadt Offenbach hat dazu ausgeführt: Ihr Äußerungsrecht ergebe sich aus § 42 Abs. 2 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof (StGHG). Sie sei Klägerin in einem der Verwaltungsstreitverfahren. Daher sei sie als Beteiligte des Ausgangsverfahrens zu behandeln und habe nach § 42 Abs. 2 Satz 2 StGHG ein Anhörungsrecht. Selbst wenn aber die Anhörung in das Ermessen des Staatsgerichtshofs gestellt sei, liege kein billigenswerter Grund dafür vor, von ihrer Anhörung abzusehen. Sie befinde sich mit dem Land Hessen in einem kontradiktorisch gestalteten Zweiparteienprozeß. In einer für ihn ungünstigen Verfahrenssituation trage ihr Prozeßgegner einen Teil des rechtlichen Streitsteffes einem anderen Gerichtshof vor mit dem Ziele einer gesetzeskräftigen Entscheidung. Wenn es ihr verwehrt würde, ihrem Prozeßgegner auf diesem Wege zu folgen, könne von einem prozessualen Gleichgewicht der Partner des Ausgangsverfahrens nicht mehr gesprochen werden. b) Der Ministerpräsident hat erwidert: Eine Anhörung der Beteiligten der Verwaltungsstreitverfahren begegne Bedenken. Das Gesetz über den Staatsgerichtshof sehe im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle keine Anhörung der Beteiligten solcher Gerichtsverfahren vor, in denen nach Einleitung des abstrakten Normenkontrollverfahrens die zur Prüfung gestellte Norm anzuwenden sei. Das Anhörungsrecht könne auch nicht aus § 42 Abs. 2 StGHG abgeleitet werden. Zwar seien in den §§ 41 bis 43 StGHG die Verfahrensvorschriften für das abstrakte und das konkrete Normenkontrollverfahren zusammengefaßt; Wortlaut und Sinn des § 42 Abs. 2 StGHG ließen jedoch erkennen, daß diese Vorschrift nur für das konkrete Normenkontrollverfahren gelte, weil bei einer abstrakten Normenkontrolle kein gerichtliches Verfahren Anlaß zu dem Antrage gegeben haben könne. Das objektive Verfahren der Normenkontrolle diene der Klärung der Verfassungsmäßigkeit einer Rechtsvorschrift. Die Antragsberechtigten können, losgelöst von der Frage, welcher Grund den Anstoß zu dem Antrag gegeben habe, den Staatsgerichtshof als Garanten des objektiven Verfassungsrechts anrufen. Es entspreche daher dem Sinn der abstrakten Normenkontrolle als objektives Prüfungsverfahren, daß nur die an der Normsetzung beteiligten Staatsorgane gehört worden. Auch das Bundesverfassungsgerichtsgesetz habe nur bei der konkreten (§ 82 Abs. 3), nicht aber bei der abstrakten Normenkontrolle (§ 77) über den Kreis der Verfassungsorgane hinaus eine Anhörung der Beteiligten am sogenannten Ausgangsverfahren vor. c) Nachdem der Staatsgerichtshof beschlossen hatte, die Kläger der verwaltungsgerichtlichen Verfahren und die dort beigeladene Flughafen Frankfurt/Main AG anzuhören, hat die Stadt Offenbach/Main vorgetragen: Der Antrag des Ministerpräsidenten sei nicht zulässig. Die beantragte Feststellung sei schon deshalb unmöglich, weil die Zuständigkeitsanordnung mit Wirkung vom 1. November 1968 ausdrücklich durch die gleichnamige Anordnung vom 25. Oktober 1968 aufgehoben worden sei. Gagenstand eines abstrakten Normenkontrollverfahrens könne aber nur eine bestehende Norm sein. Der Umstand, daß die Zuständigkeitsanordnung auf einer bundesgesetzlichen Ermächtigung beruhe, stehe der Prüfung durch ein Landesverfassungsgericht entgegen. Die Zuständigkeitsanordnung besitze keine eigentlich selbständige Bedeutung. Zum Erlaß der Regelung sei die Landesregierung kraft bundesgesetzlicher Bestimmung verpflichtet. Prüfungsmaßstab des vorliegenden Verfahrens sei aber nicht Bundesrecht. Die verfassungsgerichtliche Überprüfung durch den Staatsgerichtshof müsse deshalb partiell bleiben. Auch in einem verfassungsgerichtlichen abstrakten Normenkontrollverfahren bedürfe es eines schutzwürdigen Interesses. Hieran fehle es. Der einzige Zweck des Normenkontrollantrages sei, einer verwaltungsgerichtlichen Entscheidung in einem Anfechtungsprozeß zuvorzukommen. – Die streitige Zuständigkeitsanordnung sei nicht Gesetz im Sinne von Art. 131 HV. Der Antrag sei auch unbegründet. Die Bestimmung der für die Ausführung der Bundesgesetze zuständigen Behörde durch eine Länderregierung erfolge im Wege der Rechtsverordnung, weil sie eine im Außenverhältnis verbindliche Zuständigkeitsregelung sei. Für ihre Rechtsnatur sei ohne Bedeutung, daß sie nicht die Bezeichnung "Verordnung" oder "Rechtsverordnung" führe. Zur Erlangung der Rechtswirksamkeit hätte die Zuständigkeitsanordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet werden müssen. Nach der Verordnung vom 24. Oktober 1945 sei das Gesetz- und Verordnungsblatt für Verordnungen der Staatsregierung vom Erscheinen im Jahre 1945 an das Verkündungsorgan gewesen. Die Hessische Verfassung habe diese Rechtslage nicht geändert. Die Festlegung des Gesetz- und Verordnungsblattes als Publikationsorgan auch für Verordnungen des Landes sei zwar nicht ausdrücklich bestimmt, aber deutlich beiläufig in Art. 110 Satz 3, 120 bis 122 HV erwähnt. Selbst wenn aber die Hessische Verfassung das Gesetz- und Verordnungsblatt nicht als Verkündungsorgan für Verordnungen der Landesregierung festgelegt hätte, sei die Zuständigkeitsanordnung nicht ordnungsgemäß verkündet worden. Wenn die Verfassung die Verkündung nicht normiere, müsse der Landesgesetzgeber dies durch einfaches Gesetz bestimmen. Es gebe bei geschriebenen Rechtsnormen nicht nur eine denkbare Verkündungsweise. Daraus folge die Notwendigkeit einer Festlegung. Außer der Bekanntmachung des Ministers des Innern vom 19. September 1946 (StAnz. S. 25), daß alle amtlichen Anordnungen der obersten Landesbehörden im Staatsanzeiger zu veröffentlichen seien, gebe es in Hessen im Gegensatz zu anderen Bundesländern keine gesetzliche Regelung des Verkündungswesens für Verordnungen. Der Staatsanzeiger könne auch nicht gewohnheitsrechtlich zum Verkündungsorgan für Verordnungen geworden sein, weil es der Landesgesetzgeber wiederholt für erforderlich gehalten habe, den Staatsanzeiger als Verkündungsorgan ausdrücklich zu bestimmen. Die Verkündung der Anordnung vom 26. Mai 1959 im Staatsanzeiger sei auch schon deshalb nicht rechtswirksam, weil sie an der falschen Stelle erfolgt sei. Die Ausgabe Nr. 28 des Staatsanzeigers 1959 habe aus zwei Teilen bestanden, deren erster die Funktion eines Gemeinsamen Ministerialblattes erfülle, wogegen der zweite Teil als "Öffentlicher Anzeiger" bestimmt sei. Bei dieser Aufteilung brauche ein interessierter Normadressat nur den "Öffentlichen Anzeiger" zu lesen. Dort sei aber die Zuständigkeitsanordnung nicht abgedruckt. Verordnungen zum selben Gegenstand dürften nicht einmal im Gesetz- und Verordnungsblatt, ein andermal im Staatsanzeiger wirksam verkündet werden. Einer alternativen Nebeneinanderstellung mehrerer Bekanntmachungsmöglichkeiten fehle es an der erforderlichen Klarheit und Bestimmtheit. Mindestens bedürfte es in solchen Fällen eines Hinweises im Gesetz- und Verordnungsblatt. Das Erfordernis einer Bekanntmachungsregelung entfalle auch nicht deshalb, weil es sich um eine Organisationsverordnung handele. Zuständigkeitsnormen seien Rechtssätze, die der Verkündung bedürften. Auch müsse der ordnungsmäßige Erlaß nachprüfbar sein. Mit rechtsstaatlichen Grundsätzen lasse sich eine Ausnahme nicht vereinbaren. d) Diesen Ausführungen haben sich weitere 22 Kläger der verwaltungsgerichtlichen Verfahren angeschlossen, während die Flughafen Frankfurt/Main AG dem Standpunkt des Ministerpräsidenten beigetreten ist. III. 1. Der Antrag des Ministerpräsidenten ist zulässig. Nach Art. 131, 132 HV trifft nur der Staatsgerichtshof eine Entscheidung darüber, ob ein Gesetz oder eine Rechtsverordnung mit der Verfassung in Widerspruch steht. Diese Zuständigkeitsvoraussetzung ist erfüllt; die am 26. Mai 1959 erlassene Anordnung über die Zuständigkeiten nach dem Luftverkehrsgesetz vom 10. Januar 1959 (StAnz. 1959 S. 720) gehört zu den Rechtsverordnungen, deren Verfassungsmäßigkeit der Prüfung durch den Staatsgerichtshof unterliegt. a) Rechtsverordnungen sind generelle abstrakte Rechtssätze, die nicht im förmlichen Gesetzgebungsverfahren entstehen, aber dennoch allgemein-verbindlich sind und als Gesetze im materiellen Sinne bezeichnet werden (Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 9. Aufl., I. Band, S. 125 ff; Maunz-Dürig, Komm. zum GG, RdNr. 1 zu Art. 80). Sie gliedern sich ihrem Inhalt entsprechend in verschiedene Gruppen. Eine dieser Gruppen bilden die Ausführungsverordnungen, deren Hauptanwendungsbereich die Regelung von Verfahrensbestimmungen und Zuständigkeiten ist (Jacobi in Anschütz-Thoma, Handbuch des Deutschen Staatsrechts, 1932, Bd. II, S. 243; Wolff, Verwaltungsrecht I, 6. Aufl., 1965, § 25 VII) Zu dieser Gruppe gehört die Zuständigkeitsanordnung der Landesregierung. Dem widerspricht nicht, daß diese Vorschrift von der Landesregierung die Bezeichnung "Anordnung" erhalten hat, denn die Bezeichnung besagt nichts darüber, in welche Gruppe der im Rang unter dem Gesetz stehenden Regelungen der Landesregierung, die traditionell entweder Rechtsverordnungen oder Verwaltungsvorschriften sind, sie einzugliedern ist (vgl. Hauck, NJW 1957 S. 809 (810)). Hierfür sind vielmehr Inhalt und Wirkungskreis, aber auch Funktionszugehörigkeit maßgebend. Die Hessische Vorfassung ist auf dem Grundsatz der Gewaltenteilung aufgebaut (Zinn-Stein, Komm. zur Verfassung des Landes Hessen, Teil B Einf. IV S. 23, 24; StGH, Urteil vom 24. November 1966 – P. St. 414 –, StAnz. 1966 S. 1612 = DÖV 1967 S. 51 = ESVGH Bd. 17 S. 1 ff und vom 4. Dezember 1968 – P. St. 514 und 520 –, StAnz. 1969 S. 33 = ESVGH Bd. 19 S. 140 = DÖV 1969 S. 34), der bei der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der im Rang unter dem Gesetz stehenden Vorschriften zu beachten ist. Zurückgehend auf Laband (Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, Bd. 2, 5. Aufl., 1911, S. 87) unterschied man die Rechtsverordnung von der Verwaltungsvorschrift in erster Linie nach ihrem Rechtssatzcharakter. Indessen hat sich der Begriff des Rechtssatzes gewandelt (vgl. Jasch, Gesetz und Verwaltung, 1961, S. 12; Böckenförde, Gesetz und gesetzgebende Gewalt, 1958, S. 233, 245, 157, 272). Nach Laband (aaO, S. 4, 11, 22) und Georg Jellinek (Gesetz und Verordnung, 1887, S. 240, 366 ff) war eine Regelung dann ein Rechtssatz, wenn er die Befugnisse und Pflichten der Einzelnen gegeneinander in dem durch das gesellige Zusammenleben gebotenen Umfang abgrenzte und beschränkte. Im Anschluß an Anschütz (Die gegenwärtigen Theorien über den Begriff der gesetzgebenden Gewalt und den Umfang des königlichen Verordnungsrechts nach preußischem Staatsrecht, 2. Aufl., 1901, S. 169 ff) wurde die sogenannte Freiheit-Eigentum-Formel entwickelt, die die Aufgabe des Rechtssatzes darin sah, Schranken der persönlichen Freiheit im allgemeinen, dem Eigentum im besonderen zu ziehen; anderenfalls war die Norm keine Rechtsnorm. Diese Rechtssatzdefinitionen bezogen sich jedoch nur auf das allgemeine Gewaltverhältnis des Bürgers zum Staat und betrafen ausschließlich den privaten Rechtskreis des Einzelnen. Beide Begriffsbestimmungen erlaubten es, nur solche Anordnungen als Rechtssätze anzusehen, die nach der damaligen Verfassungslage unmittelbar oder mittelbar, vermöge einer Ermächtigung, von der Legislative ausgingen (Böckenförde. Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 63). Auf Grund der mannigfaltigen sozialen Aufgaben, die der Staat gegenüber dem Bürger zu erfüllen hat und die sich nicht nur in einem allgemeinen Gewaltverhältnis erschöpfen, sondern überwiegend im Rahmen eines besonderen Gewaltenverhältnisses zu leisten sind, hat auch der Rechtssatzbegriff eine Erweiterung erfahren. Die Unterscheidung zwischen Rechtsverordnung und Verwaltungsvorschrift wird daher heute nach folgenden formellen und inhaltlichen Merkmalen getroffen. Während zum Erlaß von Rechtsverordnungen der Ordnunggeber durch Gesetz ermächtigt werden muß (Gesetzesvorbehalt), er die Rechtsgrundlage in der Verordnung anzugeben hat und die Rechtsverordnung hinsichtlich ihrer Rechtswirksamkeit einem Verkündungszwang unterliegt, ist dies für Verwaltungsvorschriften nicht erforderlich. Sie sind Regelungen der Exekutive im Rahmen ihres Geschäftsbereichs, deren Bekanntgabe an die nachgeordneten Behörden durch innerdienstliche Rundschreiben im allgemeinen genügt, es sei denn, daß insoweit eine besondere Vorschrift besteht (Maunz-Dürig, aaO, RdNr. 32 zu Art. 84; Forsthoff, aaO, S. 132; Obermayer, JZ 1962 S. 64; Selmer, Verwaltungsarchiv, 1968, S. 114 (115)). Inhaltlich unterscheiden sich die Gruppen dadurch, daß die Rechtsverordnung sich mit Außenwirkung berechtigend und verpflichtend an den Bürger wendet (BVerfGE 8, 71 (75) ), während Verwaltungsvorschriften nicht für den einzelnen Staatsbürger verbindlich sind, sondern sich verwaltungsintern, also mit Innenwirkung, an die nachgeordneten Behörden wenden (BVerfGE 1, 82 (83) ). Nach diesen für den Wirkungsbereich herausgestellten Merkmalen kommt der Anordnung vom 26. Mai 1959 sowohl Innen- als auch Außenwirkung zu. Die Bestimmung des Ministers für Wirtschaft und Verkehr als Planfeststellungsbehörde im Sinne des § 10 Abs. 1 Luft-VG 1959 ist eine organisatorische Regelung, die eine Zuständigkeit innerhalb des Geschäftsbereichs der Behörde festlegt. Insoweit hat die Anordnung eine verwaltungsinterne Wirkung. Sie bindet aber auch den Staatsbürger insofern, als er sich in einem Planfeststellungsverfahren nach dem Luftverkehrsgesetz nur an den Minister für Wirtschaft und Verkehr als die zuständige Planfeststellungsbehörde wenden kann. Hierin besteht die Außenwirkung der Anordnung. Sie gibt dagegen dem Staatsbürger keine Rechte, sondern erschöpft sich in einem Gebot. Dieser einseitigen Wirkung wegen kann der Norm jedoch der Rechtssatzcharakter nicht abgesprochen werden; denn die organisatorische Anordnung ist rechtsverbindlich mit Zuständigkeiten ausgestattet, die nicht nur im Verhältnis der Behörden zueinander, sondern auch nach außen wirksam werden. Sie hat allgemeinverbindliches Recht geschaffen, weshalb sie als Kreationsakt von Recht und somit als Rechtsverordnung angesehen werden muß (Forsthoff, aaO, S. 410; vgl. hierzu Rasch, Die staatliche Verwaltungsorganisation, 1967, S. 131, 132; Ossenbühl, DVBl. 1969 S. 526 (528), die übereinstimmend ein subjektiv-öffentliches Recht des Bürgers bejahen, daß die Behörden zuständigkeitsgemäß handeln; siehe auch BVerfGE 8, 71 (75) ). Diese Zuordnung erfährt auch dann keine Änderung, wenn entsprechend dem Gewaltenteilungsprinzip bei der Abgrenzung zwischen Rechtsverordnung und Verwaltungsvorschrift von den Funktionsbereichen der Legislative und Exekutive ausgegangen wird. b) Während nämlich im 19. Jahrhundert die Kompetenzbereiche von Legislative und Exekutive den Macht- und Einflußbereich zweier verschiedener politischer Größen, des Königs und des Volkes bzw. deren Repräsentanten, kennzeichneten, sind nach der heutigen Verfassungssituation diese beiden Gewalten demokratisch-legitimierte Funktionen, die von dem Inhaber der Staatsgewalt, dem Volke (Art. 70 HV), ausgehen und die durch die Verfassung konstituiert sind. Im Bereich der Exekutive wird die Staatsgewalt unmittelbar durch ihre Organe ausgeübt; die vollziehende Gewalt ist nicht erst kraft gesetzlicher Delegation zur Wahrnehmung öffentlicher Gewalt berechtigt. Legislative und Exekutive sind bei der Ausübung ihrer Funktionen weder scharf voneinander getrennt, noch kommt einer der beiden Teilgewalten gegenüber der anderen ein Übergewicht zu. Ihr Verfassungsauftrag besteht vielmehr darin, daß sie sich wechselseitig kontrollieren und begrenzen (BVerfGE 9, 268 (279)). Die Bindung an das Gesetz oder eine auf Gesetz beruhende Bestimmung (Art. 2 Abs. 2 HV) bedeutet daher nicht, daß die Exekutive einem allgemeinen Gesetzesvorbehalt unterliegt, sondern sie verbietet ein Tätigwerden gegen das Gesetz und besagt zugleich, daß die Ausübung dieser Funktion durch Gesetz und Gesetzesvorbehalt beschränkbar ist (Böckenförde, Organisationsgewalt, 1964, S. 79 ff; Bullinger, Vertrag und Verwaltungsakt, S. 94; Hans Peters, Verwaltung ohne gesetzliche Ermächtigung?, Festschrift für Hans Huber, S. 206 bis 221; BVerfGE 9, 268 (279); HessVGH, Urteil vom 29. November 1962, ESVGH 14, 50 (58, 59) = DVBl. 1963, 443; a. A. Friesenhahn, VVDStRL Heft 16 S. 37, 69; Spanner, DÖV 1957, 460; Jesch, aaO, S. 95). Die Zuständigkeitsanordnung ist eine Organisationsregelung. Organisationsmaßnahmen der Exekutive können sowohl auf einer verfassungsunmittelbaren Regelungsgewalt als auch auf einer gesetzlichen Delegation durch das Parlament beruhen (Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften und Grundgesetz, 1968, S. 276). Die Hessische Verfassung enthält im Gegensatz zu den Verfassungen der Länder Baden-Württemberg (Art. 70), Bayern (Art. 77), Berlin (Art. 51), Hamburg (Art. 57), Niedersachsen (Art. 43), Nordrhein-Westfalen (Art. 77) und Schleswig-Holstein (Art. 38) keine Vorschrift, die eine Regelung der Behördenzuständigkeit durch Gesetz erfordert. Die Zuständigkeitsregelungen sind vielmehr in Hessen von der Exekutive zu treffen, sie sind jedoch dem Parlament vorzulegen, das sie ändern oder außer Kraft setzen kann (Art. 104 Abs. 2 HV). Inwieweit hierin ein Gesetzesvorbehalt liegt, kann dahingestellt bleiben, weil die Zuständigkeitsanordnung auf einer bundesgesetzlichen Ermächtigung beruht. Daraus, daß die Landesregierung die Planfeststellungsbehörde in Hessen auf Grund eines Gesetzes bestimmt hat, ist allerdings noch nicht abzuleiten, daß dies auch verfassungsrechtlich geboten war (vgl. Ossenbühl, aaO, S. 255; BVerfGE 8, 155 (167)). Hierfür ist der Allgemeinvorbehalt des Gesetzes heranzuziehen. Er ist für Hessen in Art. 2 Abs. 2 HV dahin normiert, daß niemand zu einer Handlung, Unterlassung oder Duldung gezwungen werden kann, wenn nicht ein Gesetz oder eine auf Gesetz beruhende Bestimmung es verlangt oder zuläßt. Eingriffe in das Eigentum verlangen demnach eine auf Gesetz beruhende Regelung. Die Planfeststellung im Sinne des Luftverkehrsgesetzes aber gehört zur Eingriffsverwaltung, von der das Eigentum des Einzelnen, z. B. zur Anlage von Flughäfen, betroffen werden kann, denn die Planfestsetzung ersetzt alle nach anderen Rechtsvorschriften notwendigen öffentlich-rechtlichen Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse und Zustimmungen. Sie regelt alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Unternehmer und den vom Plan Betroffenen rechtsgestaltend (§ 8 Abs. 1 LuftVG). Folglich kann in Hessen eine Planfeststellungsbehörde, die diese Aufgabe wahrzunehmen hat, nur durch eine auf ein Gesetz zurückzuführende Vorschrift bestimmt werden, wenn sie verfassungsgemäß sein soll (vgl. hierzu auch Rasch, aaO, S. 189, 190). Sie gehört daher nicht zu den Zuständigkeitsregelungen, die die Exekutive auf Grund ihrer originären Organisationsgewalt treffen kann. Mit ihr wird vielmehr eine bestehende Behörde mit neuen hoheitlichen Befugnissen ausgestattet. Die Zuständigkeitsanordnung unterliegt deshalb in Hessen dem allgemeinen Gesetzesvorbehalt. Sie steht nicht zwischen Verwaltungsvorschriften und Rechtsverordnungen, denen sie nur infolge ihres Wirkungskreises zuzurechnen wäre. Sie gehört vielmehr uneingeschränkt in die Gruppe der Rechtsverordnungen. c) Diese Rechtsverordnung beruht – wie ausgeführt – auf einer bundesgesetzlichen Ermächtigung. Mit ihr hat die Landesregierung Landesrecht geschaffen, das an die Bestimmungen der Hessischen Verfassung gebunden ist (Maunz-Dürig, aaO, RdNr. 21 zu Art. 80; Giese-Schunck, Komm. zum GG, 6. Aufl., 1962, Anm. II 2 zu Art. 80; BVerfGE 18, 404 (414)). Dieser herrschenden Auffassung schließt sich der Staatsgerichtshof unter Aufgabe seiner früheren Rechtsansicht (Beschluß vom 26. Oktober 1956 – P. St. 208, DÖV 1957 S. 189; a. A. weiterhin Menger/Erichsen, VerwArch. Bd. 57, 1966, S. 64 (70)) an. Insbesondere muß die landesverfassungsrechtliche Nachprüfung einer Rechtsverordnung, die auf einer bundesgesetzlichen Ermächtigung beruht, nicht partiell bleiben. Es sind keine Hinderungsgründe erkennbar, Form und Inhalt einer solchen Verordnung im vollen Umfang an der Hessischen Verfassung zu messen. Zwar wird die Zuständigkeitsanordnung rechtlich bedeutungslos, wenn das Luftverkehrsgesetz außer Kraft tritt; doch würde dies nicht ihre Auswirkungen für die Zeit ihrer Geltung beseitigen. d) Für die Befugnis des Staatsgerichtshofs, über die Verfassungsmäßigkeit von Rechtsverordnungen zu entscheiden, ist aus der Hessischen Verfassung keine ausdrückliche Abgrenzung zu entnehmen. Der auf Zinn-Stein (aaO, Anm. B I 2 a zu Art. 131 bis 133) gestützten Auffassung, neben den auf gesetzlicher Ermächtigung beruhenden Rechtsverordnungen gehörten hierzu auch die auf eine unmittelbare verfassungsrechtliche Kompetenz zurückgehenden Rechtsnormen sowie die von sonstigen öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Anstalten gesetzten Rechtsvorschriften, wie Satzungen, Bebauungspläne usw., kann der Staatsgerichtshof nicht folgen. Während Art. 131 HV die Kontrollbefugnis des Staatsgerichtshofs nur auf Gesetze bezieht, erweitert Art. 132 sie auch auf Rechtsverordnungen unter Wiederholung der Überprüfungszuständigkeit für Gesetze. Mit dieser Nebeneinanderstellung hat der Verfassunggeber zugleich den Rahmen für das Kontrollmonopol des Staatsgerichtshofs gezogen; es unterliegen seiner Prüfungsbefugnis demnach jedenfalls diejenigen Rechtsverordnungen, die sowohl nach der Rangstellung des Verordnunggebers innerhalb der Exekutive als auch nach ihrem Wirkungskreis einem Gesetz ebenbürtig sind. Hierzu zählen die gesetzesvertretenden Verordnungen nach Art. 118 HV und auch die in Art. 107 HV aufgeführten Ausführungsverordnungen, die als Rechtsverordnungen ergehen und deren enge Beziehung zum Gesetz darin besteht, daß sie den im auszuführenden Rechtssatz enthaltenen Rechtsgedanken ausbauen. Die Verordnunggeber der in den Art. 118, 107 HV genannten Rechtsverordnungen sind die Landesregierung und die Minister als die ranghöchsten Organe der vollziehenden Gewalt. Im Vergleich mit dem Gesetz liegt daher auch hinsichtlich des erlassenden Organs Ebenbürtigkeit vor. Für die zu prüfende Norm ist deshalb die Zuständigkeit des Staatsgerichtshofs gegeben (vgl. auch HessVGH, Beschluß vom 6. Dezember 1968, DVBl. 1969 S. 554 = Gemtag 1969 S. 205, der verneint, daß Rechtsverordnungen unterhalb der Landesebene dem Prüfungsmonopol des Staatsgerichtshofs unterlägen, weil anderenfalls § 42 Abs. 1 StGHG auch den mit den Vorarbeiten für diese Verordnungen befaßten Behörden ein Anhörungsrecht eingeräumt hätte). Der Staatsgerichtshof ist daher für die Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit der Anordnung vom 26. Mai 1959 zuständig. 2. Gegen die Zulässigkeit des Antrags bestehen auch im übrigen keine Bedenken. Insbesondere steht der Zulässigkeit nicht entgegen, daß die Anordnung mit Wirkung vom 1. November 1968 aufgehoben worden ist (§ 2 der Anordnung über Zuständigkeiten nach dem LuftVG vom 25. Oktober 1968, GVBl. I S. 274), denn die Anordnung vom 26. Mai 1959 vermag, wie die schwebenden Verwaltungsstreitverfahren zeigen, noch Rechtswirkungen zu äußern. Mithin ist sie dem noch bestehenden Recht zuzurechnen (Maunz, Sigloch, Schmidt-Bleibtreu, Klein, BVerfGG, 1967, RdNr. 11 zu § 13; Lechner, BVerfGG, 2. Aufl., 1967, Anm. 2 f zu § 13 Ziff. 6 und Anm. 4 d zu § 13 Ziff. 11; BVerfGE 5, 25 (28) ; 20, 56 (94)). Für einen Antrag auf abstrakte Normenkontrolle ist auch kein besonderes Rechtsschutzbedürfnis nachzuweisen. Es muß jedoch ein objektives Interesse an der Klarstellung der Gültigkeit der Norm bestehen (Zinn-Stein, aaO, Anm. B 1 zu Art. 131 bis 133; Babel, Probleme der abstrakten Normenkontrolle, 1965, S. 60; Lechner, BVerfGG, 2. Aufl., 1967, Anm. 6 b zu § 13 Ziff. 6; Anm. 4 b zu § 76; Leibholz-Rupprecht, BVerfGG, 1968, Anm. 5 zu § 76; Holtkotten, Bonner Kommentar, Anm. II B c zu Art. 93; in diesem Sinne sind wohl auch die Ausführungen von Maunz, Sigloch, Schmidt-Bleibtreu, Klein, aaO, RdNr. 41 zu § 13 zu verstehen; BVerfGE 1, 396 (407) ). Ein solches Kontrollbedürfnis ist hier gegeben. 3. Das Äußerungsrecht des Ministers für Wirtschaft und Verkehr als Mitglied der Landesregierung folgt aus § 42 Abs. 1 StGHG. 4. Den übrigen Beteiligten der Verwaltungsstreitverfahren steht im abstrakten Normenkontrollverfahren kein Äußerungsrecht zu. Das folgt aus der Besonderheit dieses Verfahrens, dessen Ziel allein die objektive Klarstellung der Verfassungsmäßigkeit der Zuständigkeitsanordnung vom 26. Mai 1959 ist. Es ist mithin allein die von subjektiven Rechten und Rechtsauffassungen unabhängige Frage zu entscheiden, ob objektives Recht besteht oder nicht; am Maßstab von Normen höheren Ranges werden in einem objektiven Verfahren Rechtsnormen niedrigeren Ranges auf ihre Gültigkeit geprüft und das Ergebnis der Prüfung durch Richterspruch festgestellt (BVerfGE 1, 208, 219 , 220; 1, 396 (406, 414); 20, 56 (86)). Es gibt daher in diesem Verfahren keine "Beteiligten". Ob Verwaltungsstreitverfahren, in denen incidenter über die Gültigkeit der genannten Anordnung entschieden wurde, dem Ministerpräsidenten unmittelbar Anlaß zu seinem Antrag gegeben haben, ist ohne Bedeutung. Dem Staatsgerichtshof erschien es jedoch angebracht, in Ausübung des ihm in § 14 Abs. 1 Satz 2 StGHG eingeräumten freien Ermessens die Kläger der verwaltungsgerichtlichen Verfahren und die dort Beigeladene anzuhören. Er ging dabei von folgenden Erwägungen aus. Das Bundesverfassungsgericht gibt im abstrakten Normenkontrollverfahren den in § 77 BVerfGG genannten Verfahrensorganen Gelegenheit zur Äußerung zum Normenkontrollantrag, kennt aber im übrigen keine Verfahrensbeteiligten (Leibholz-Rupprecht, aaO, Anm. zu § 77; Lechner, aaO, Anm. 2 zu § 77). Es hat bisher die Vorschrift des § 82 Abs. 3 BVerfGG, die für das konkrete Normenkontrollverfahren eine Anhörung der Parteien des Ausgangsprozesses vorsieht, auch im abstrakten Normenkontrollverfahren angewendet. Außerdem hat es die in § 82 Abs. 2 in Verbindung mit § 77 BVerfGG genannten Verfassungsorgane über den gesamten Prozeßstoff unterrichtet und ihnen Gelegenheit zur wiederholten Äußerung und Gegenäußerung auch in der mündlichen Verhandlung gewährt. Dies ist eine den praktischen Bedürfnissen folgende Fortentwicklung des Verfahrensrechts durch Gerichtsgebrauch (Lechner, aaO, Anm. 2 zu § 77; BVerfGE 20, 56 (75) ). Auch im Verfahren über eine Verfassungsbeschwerde, die sich unmittelbar oder mittelbar gegen das Gesetz richtet und damit incidenter zur Normenkontrolle führt, hat das Bundesverfassungsgericht aus dem Sinn und Zweck von § 94 Abs. 5 BVerfGG, der die Möglichkeit des Verzichts eines beteiligten Verfassungsorgans auf mündliche Verhandlung vorsieht, sowie im Zusammenhang mit § 94 Abs. 4 BVerfGG gefolgert, daß die in § 77 BVerfGG genannten Verfassungsorgane ein Äußerungs- und Beitrittsrecht haben (Urteil vom 25. Juni 1968, NJW 1968, 1467 (1468) ). Dieser vom Bundesverfassungsgericht geübten Verfahrensgestaltung im abstrakten Normenkontrollverfahren schließt sich der Staatsgerichtshof an. Er befindet sich dabei im Einklang mit einer Entscheidung des Staatsgerichtshofs des Landes Baden-Württemberg – 1/1967 – (DÖV 1969 S. 249 (251)), wo ausgeführt ist: "Dadurch, daß den Parteien des Ausgangsverfahrens Gelegenheit zur Äußerung gegeben werden kann, läßt sich auch ein gewisses "Ungleichgewicht" vermeiden, das entsteht, wenn das Ausgangsverfahren wie hier ein Verwaltungsprozeß ist. In den meisten derartigen Verfahren ist das Land BW Beteiligter des Verwaltungsprozesses; im Gegensatz zum Bürger ist es aber durch die Landesregierung (§ 51 Abs. III, § 48 Abs. I StGHG) auch am Normenkontrollverfahren beteiligt. Dies könnte je nach Lage des Falles zu einem solchen Übergewicht des Landes gegenüber der anderen Partei führen, die nur im Ausgangsverfahren gehört wurde, daß deren Anhörung vor dem StGH geradezu geboten erschiene, um das Gleichgewicht der Partner des Ausgangsverfahrens wiederherzustellen." IV. Gegen die Verfassungsmäßigkeit der Zuständigkeitsanordnung bestehen keine durchgreifenden Bedenken. 1. Rechtsstaatliche Grundsätze erfordern für das rechtswirksame Zustandekommen einer Rechtsverordnung eine Weise der Veröffentlichung, die dem Staatsbürger zugänglich ist (Laband, aaO, S. 13 ff, 54 ff; Jacobi in Anschütz-Thoma, Handbuch des deutschen Staatsrechts, Bd. II, § 77 VIII 3; Fleiner, Institutionen, 6/7. Aufl., S. 72 f; Weber, Die Verkündung von Rechtsvorschriften, 1942, S. 7, 8, 10, 50; BVerfGE 7, 330 (337) ; BVerwG, Urteil vom 29. August 1961, DVBl. 1962 S. 137; BVerwGE 17, 192 (196)). Die Hessische Verfassung sieht in Art. 120 vor, daß die verfassungsmäßig zustande gekommenen Gesetze vom Ministerpräsidenten mit den zuständigen Ministern auszufertigen und binnen zwei Wochen im Gesetz- und Verordnungsblatt zu verkünden sind. Für Rechtsverordnungen der Landesregierung fehlt eine gleichlautende Regelung in der Hessischen Verfassung, wie sie für das Land Groß-Hessen gegolten hatte (vgl. Verordnung betreffend die Verkündung von Gesetzen und Verordnungen der Groß-Hessischen Staatsregierung vom 24. Oktober 1945, GVBl. S. 1; Art. 7 des Staatsgrundgesetzes des Staates Groß-Hessen vom 22. November 1945, GVBl. S. 23). Das Staatsgrundgesetz ist nach Art. 160 Abs. 1 HV mit Wirkung vom 1. Dezember 1946 außer Kraft getreten. Spätestens mit diesem Zeitpunkt ist auch die Verordnung vom 24. Oktober 1945 (aaO) als aufgehoben anzusehen, denn sie enthielt nur eine Verkündungsregelung bis zur Herausgabe eines besonderen Gesetz- und Verordnungsblattes im Lande Groß-Hessen. Die in Art. 120 HV enthaltene Verkündungsvorschrift ist nicht deshalb entsprechend auf Rechtsverordnungen anzuwenden, weil auch diese Gesetze im materiellen Sinne sind. Wie der Zusammenhang dieses Artikels mit den übrigen Artikeln des Abschnitts VI der Hessischen Verfassung, insbesondere mit den Artikeln 116, 119 zeigt, sind in Art. 120 HV nur die formellen Gesetze gemeint, die von der Legislative beschlossen worden sind, nicht aber auch Rechtsvorschriften, die auf einer Delegation der Gesetzgebungsgewalt beruhen. Auch aus der Erwähnung des "Gesetz- und Verordnungsblattes" in den Artikeln 110 Satz 3, 121, 122 HV kann nicht ein in Hessen geltender Verfassungsgrundsatz abgeleitet werden, daß die rechtswirksame Verkündung von Rechtsverordnungen in diesem Publikationsorgan zu erfolgen hätte (a. A. Hess. VGH Beschluß vom 12. August 1965 – R IV 4/64 –, StAnz. 1966 S. 185, berichtigt S. 891 = Gemeindetag 1966 S. 360; Urteil vom 6. September 1967 – OS II 49/65–, DVBl. 1968 S. 259, der aber möglicherweise insoweit nur einen Gesetzmäßigkeits-, keinen Verfassungsgrundsatz im Auge hatte). Ferner kann nicht aus der Anführung des "Gesetz und Verordnungsblattes" in der Hessischen Verfassung eine verfassungsgrundsätzliche Regelung dahingehend entnommen werden, daß dem Bürger garantiert wird, in welchem Verkündungsblatt er die für ihn geltenden Normen zu finden hat. 2. Eine solche Garantie kann auch nicht aus der historischen Entwicklung hergeleitet werden. Das Allgemeine Landrecht von 1794 regelte in seinem Teil I, §§ 10 und 11 Verkündungszwang und Verkündungsort bzw. -organ. ( § 10: Das Gesetz erhält seine rechtliche Verbindlichkeit erst von der Zeit an, da es gehörig bekannt gemacht worden. § 11: Es müssen daher alle gesetzlichen Verordnungen, ihrem völligen Inhalte nach, an den gewöhnlichen Orten öffentlich angeschlagen, und im Auszug in den Intelligenzblättern der Provinz, für welche sie gegeben sind, bekannt gemacht werden.) In der Verfassung des Norddeutschen Bundes vom 24. Juni 1867 (Pr. GS 1867 S. 817) war in Art. 2 Satz 2 bestimmt: "Die Bundesgesetze erhalten ihre verbindliche Kraft durch ihre Verkündigung von Bundes wegen, welche vermittelst eines Bundesgesetzblattes geschieht." Die Verfassung des Deutschen Reiches vom 16. April 1871 (RGBl. 1871 S. 63) enthielt in Art. 2 Satz 2 eine fast gleichlautende Bestimmung: "Die Reichsgesetze erhalten ihre verbindliche Kraft durch ihre Verkündigung von Reichs wegen, welche vermittelst eines Reichsgesetzblattes geschieht." Diese verfassungsmäßig festgelegten Verkündungsvorschriften über den Ort der Veröffentlichung lassen übereinstimmend erkennen, daß die amtliche Bekanntgabe des Gesetzes im Gesetzblatt ein wesentlicher Bestandteil, nicht nur eine zusätzliche Maßnahme beim Gesetzgebungsverfahren war (Laband, aaO, Bd. 2 S. 1, 13 und 23; Giese, Verkündung und Gesetzeskraft, ArchÖR, Bd. 76 S. 464 (469)). Der Grund für die verfassungsrechtliche Verkündungsregelung in der Verfassung des Norddeutschen Bundes und der Reichsverfassung dürfte vor allem darin gelegen haben, daß die Bundesgewalt gegenüber den gliedstaatlichen Gewalten absolut gefestigt werden mußte (Draht, Der Verfassungsrang der Bestimmungen über die Gesetzblätter, in Forschungen und Berichte aus dem öffentlichen Recht, Bd. 6, Gedächtnisschrift für Walter Jellinek, S. 237 (244)), diese Sicherung aber nur durch einen Verfassungssatz erreicht werden konnte. Die Ausübung der gesetzgebenden Gewalt im Lande Hessen bedarf, auch soweit sie der Exekutive übertragen worden ist, einer solchen Stütze nicht mehr. Zwar ist die Verkündungspflicht weiterhin ein Verfassungssatz, der sichern soll, daß ein jeder, den die in Geltung zu setzende Norm angeht, in der Lage ist, so zuverlässig und rechtzeitig Kenntnis zu nehmen, daß die Nichtkenntnis ihm nach Treu und Glauben als Selbstverschulden zur Last gelegt werden kann (Giese, aaO, S. 467). Das Staatsorgan, das diese Verkündungspflicht zu erfüllen hat, ist aber bei der Auswahl des Publikationsorgans verfassungsmäßig nicht gebunden. Es muß aber eine Veröffentlichungsform wählen, die dem Betroffenen ohne Erschwernis zugänglich ist (ähnlich auch Draht, aaO, S. 238, 239). Auch das Inkrafttreten des Grundgesetzes hat nicht auf die Hessische Verfassung dahingehend eingewirkt, daß Rechtsverordnungen im Gesetzblatt zu verkünden sind. Art. 82 Abs. 1 Satz 2 GG schreibt zwar vor, daß Rechtsverordnungen von der Stelle, die sie erläßt, ausgefertigt und vorbehaltlich anderweitiger gesetzlicher Regelung im Bundesgesetzblatt verkündet werden. Das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt erkannt, daß die Verfassung der Gliedstaaten nicht allein in der Landesverfassungsurkunde enthalten ist, sondern in sie auch Bestimmungen der Bundesverfassung hineinwirken und beide Elemente erst zusammen die Verfassung des Gliedstaates ausmachen (BVerfGE 1, 208 (232) ; BVerfG, Urteil vom 22. Juli 1969, DÖV 1969 S. 633 (634) ). Das Grundgesetz erhebt in Art. 82 Abs. 1 Satz 2 zum Verfassungsprinzip aber nur die Verkündungspflicht des Gesetzgebers und weist diesen an, das Publikationsorgan zu benennen, anderenfalls nur im Bundesgesetzblatt rechtswirksam verkündet werden kann. Damit ist dem Gesetzgeber auferlegt, im Wege der einfachen Gesetzgebung den Ort der Veröffentlichung zu bestimmen. Die Versäumung dieser Pflicht verletzt aber keinen Verfassungssatz des demokratischen Rechtsstaates, sondern hat zur Folge, daß unter Nichtbeachtung des Prinzips der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung von der Exekutive erlassene Rechtsverordnungen wirkungslos bleiben, weil der Bürger keine Kenntnis von dem zuständigen Veröffentlichungsblatt zu erlangen vermag, in dem die Rechtsverordnung zu finden ist. Der Staatsanzeiger des Landes Hessen, in welchem die Zuständigkeitsanordnung veröffentlicht wurde, wird vom Minister des Innern herausgegeben. Dieser hat in seinem Erlaß vom 19. September 1946 (StAnz. 1946 S. 25) angekündigt, daß alle amtlichen Anordnungen der obersten Landesbehörden in diesem Verordnungsblatt veröffentlicht werden. Wenn auch möglicherweise im Zeitpunkt der Veröffentlichung dieses Erlasses mit "Anordnungen" nur verwaltungsinterne Dienstanweisungen gemeint waren, so begegnet es keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, daß in der Folgezeit auch Rechtsverordnungen hier veröffentlicht wurden. Ihrer verfassungsrechtlichen Pflicht, die gesetzte Rechtsnorm in einer den betroffenen Personenkreis zugänglichen Weise zu verkünden, ist die Landesregierung mit der Veröffentlichung im Staatsanzeiger nachgekommen. Dem steht nicht entgegen, daß auch im Gesetz- und Verordnungsblatt Rechtsverordnungen veröffentlicht wurden, die Zuständigkeiten regelten. Inwieweit diese beiden alternativ nebeneinander gestellten Veröffentlichungsmöglichkeiten gesetzmäßig sind, für die erst mit der Bestimmung des § 102 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Ministerien des Landes Hessen vom 1. Oktober 1964 (Sonderdruck) eine Abgrenzung getroffen wurde, ist keine verfassungsrechtliche Frage, unterliegt also nicht der Nachprüfung durch den Staatsgerichtshof. Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG.