P.St. 130

Leitsatz: 1. Die Hessische Verfassung enthält keine Vorschriften, aus denen sich für die Exekutive ein selbständiges, d.h. nicht von der Legislative delegiertes Verordnungsrecht abzuleiten wäre. 2. Die der Landesregierung in Art. 118 HV eingeräumte Rechtsetzungsbefugnis bezieht sich nur auf gesetzesvertretende Rechtsverordnungen. Das sind solche, die anstelle eines Gesetzes ergehen. 3. Zum Erlass von Rechtsverordnungen, die sich im Rahmen bestehender Gesetze halten, ohne Ausführungs- oder Durchführungsverordnungen zu sein (Art. 107 HV), kann der Gesetzgeber auch andere Stellen als die Landesregierung ermächtigen. Hierzu gehören auch Polizeiverordnungen. Die in § 151 der Hessischen Gemeindeordnung vom 25.II.1952 (GVBl. S. 11 ff.) und in § 60 der Hessischen Landkreisordnung vom 25.II.1952 (GVBl. S. 37 ff.) getroffene Regelung des Polizeiverordnungsrechts steht nicht in Widerspruch zur Hessischen Verfassung. Die Entscheidung ergeht gebührenfrei. I. Die Antragsteller haben den Staatsgerichtshof um Entscheidung gebeten, ob die Vorschriften des § 151 der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) und des § 60 der Hessischen Landkreisordnung (HKO), beide vom 25.II.1952, verfassungsmäßig sind. Diese Vorschriften geben den Gemeindevertretungen (mit Genehmigung der Aufsichtsbehörde) und den Landräten (mit Zustimmung des Kreistags) die Befugnis, Polizeiverordnungen zu erlassen. Die Antragsteller führen aus, dass Polizeiverordnungen – wenn auch örtlich beschränkt – allgemein geltende Rechtsvorschriften enthalten. Ein Rechtsetzungsrecht stände aber, abgesehen vom Volksentscheid, nur dem Landtag (Art 116 HV) und der Landesregierung, dieser in den Schranken der Art 107 (Ausführungsverordnungen) und 118 (Verordnungsrecht kraft spezieller Delegation), zu. Auf andere Stellen könne auch der Landtag die Befugnis, Rechtsvorschriften zu erlassen, nicht übertragen. Dies ergebe sich aus dem Grundsatz der Trennung der Gewalten, der auch der Hessischen Verfassung zu Grunde liege, und aus den angeführten Artikeln derselben, durch welche die Befugnisse zum Erlass von Gesetzen und Rechtsverordnungen erschöpfend geregelt seien. Die Hessische Verfassung enthalte keine allgemeine Vorschrift über die Befugnis zum Erlass von Rechtsverordnungen wie Art 80 GG und die Verfassungen anderer Länder der Bundesrepublik; es fehle auch eine Überleitungsvorschrift von der Art des Art 129 GG und einiger Länderverfassungen. Schließlich beschränke das den Gemeinden und Gemeindeverbänden gewährleistete Recht der Selbstverwaltung (Art 137 HV) sich auf die Verwaltung im engeren Sinne und räume ihnen kein Gesetzgebungsrecht ein. Der Landesanwalt hat sich dem Verfahren angeschlossen und beantragt, festzustellen, dass die bezeichneten Vorschriften verfassungsmäßig sind. Er führt aus, dass in den Art 116 ff. HV lediglich die Gesetzgebung im engeren Sinn geregelt sei. Außer den Rechtsquellen des gesetzten Rechts durch die verfassungsrechtlich vorgesehenen Organe existierten noch andere Rechtsquellen. Die Rechtsetzung durch andere Stellen werde durch die genannten Bestimmungen nicht berührt. Im Übrigen lege Art 137 HV für die Gemeinden und Gemeindeverbände die Autonomie in eigenen Angelegenheiten fest. Durch die Vorschriften der §§ 151 HGO, 60 HKO sei der Wirkungsbereich dieser autonomen Verbände erweitert worden. Den Mitgliedern der Landesregierung sowie dem Vorsitzenden und den Berichterstattern des kommunalpolitischen Landtagsausschusses, die mit den Vorarbeiten für die Gesetze befasst waren, ist gemäß § 42 Abs. 1 StGHG Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden. Der Hessische Ministerpräsident und der Minister des Innern haben sich am Verfahren beteiligt. II. 1. Der Staatsgerichtshof ist nach Art 131 Abs. 1 HV zu der von den Antragstellern begehrten abstrakten Normenkontrolle zuständig, weil die Vereinbarkeit von Landesgesetzen mit der Hessischen Verfassung geprüft werden soll. Die Antragsteller sind nach Art 131 Abs. 2 antragsberechtigt, da sie mehr als ein Zehntel der gesetzlichen Zahl der Abgeordneten (80) darstellen. Der Antrag entspricht auch den Voraussetzungen des § 41 Abs. 3 StGHG. 2. Die Verfassungsmäßigkeit des Polizeiverordnungsrechts kann nicht aus dem durch Art 137 HV den Gemeinden und Gemeindeverbänden gewährleisteten Recht der Selbstverwaltung hergeleitet werden. Ob das Recht der Selbstverwaltung auch das der Satzungsgewalt (Autonomie) umfasst, bedarf keiner Entscheidung. Denn in jedem Falle kann sich die Autonomie nur auf Angelegenheiten der Selbstverwaltung beziehen. Die Polizeigewalt ist aber seit jeher Angelegenheit des Staates (vgl. § 1 des Preuss. Polizeiverwaltungsgesetzes vom 1.VI.1931 – Pr. G. S. Seite 77 –). Nach den hessischen Kommunalgesetzen von 1952 sind die Aufgaben der Polizei auch nicht den Gemeinden und Gemeindeverbänden als Weisungsaufgaben übertragen worden, vielmehr werden sie in den Gemeinden mit Gemeindepolizei regelmäßig von dem Bürgermeister, im übrigen vom Landrat als Behörde der Landesverwaltung wahrgenommen (§§ 150 HGO, 55 Abs. 2 HKO). Die Übertragung der Befugnis an die Gemeinden, Polizeiverordnungen zu erlassen, steht also in keinem Zusammenhang mit der kommunalen Selbstverwaltung. In den Landkreisen kann von einem Recht der Selbstverwaltung auf dem Gebiete der Polizei schon deshalb keine Rede sein, weil die Befugnis zum Erlass von Polizeiverordnungen nicht dem Kreistag, sondern dem Landrat, wenn auch mit Zustimmung des Kreistags, zusteht. 3. Andererseits steht die Hessische Verfassung dem Erlass von Polizeiverordnungen, sofern er aufgrund gesetzlicher Ermächtigung erfolgt, nicht entgegen. Die Bedenken, die die Antragsteller aus Art 116, 118 und 107 HV herleiten, erscheinen nicht begründet. Die Art 116 ff befassen sich, wie schon die Überschrift des Abschnitts zeigt, lediglich mit der Gesetzgebung. Diese wird außer in den Fällen des Volksentscheid durch den Landtag ausgeübt. Daneben gibt es noch andere Rechtsquellen, wie Gewohnheitsrecht, Observanz, Autonomie. Dass diese allgemein anerkannten Rechtsquellen durch die Hessische Verfassung hätten beseitigt werden sollen, ist nicht anzunehmen. Ebenso wenig wird die Rechtsetzung durch andere Stellen, wie bei der Autonomie durch öffentlich-rechtliche Körperschaften, durch Art 116 ausgeschlossen. 4. Auch insoweit, als Rechtssätze nicht im förmlichen Gesetzgebungsverfahren, sondern von Organen der staatlichen Verwaltung im Verordnungsweg zu erlassen sind, ist in der Hessischen Verfassung eine abschließende Regelung nicht getroffen worden. Ausgenommen hiervon bleibt nur die Rechtsetzungsbefugnis, welche der Landesregierung kraft Verfassung für das im vorliegenden Fall nicht interessierende Notverordnungsrecht des Art 110 HV eingeräumt ist. Im Übrigen enthält die Hessische Verfassung keine Vorschriften, aus denen für die Executive ein selbständiges , d. h. nicht von der Legislative delegiertes Verordnungsrecht abzuleiten wäre. Die Vorschrift des Art 107 HV, die sich in Art 110 Rh-Pf-V und Art 86 WB-V wiederfindet, stellt materiell nicht eine Ermächtigung zur Rechtsetzung, vielmehr "lediglich formell eine Zuständigkeitsregelung " dar (so Süsterhenn-Schäfer, Kommentar zur Rh-Pf-V, Anm. 2 b zu Art 110, ähnlich Nebinger, Kommentar zur W-BV, Anm. 2 zu Art 86, vgl. auch Geller-Kleinrahm, Kommentar zur N-W-V, Anm. 2 zu Art 70). Zu bedenken ist hierbei, dass vom Grundsatz rechtsstaatlicher Gewaltenteilung aus jede verfassungsrechtliche Ermächtigung dieser Art sich für die Legislative als eine Minderung wesentlicher Befugnisse auswirken kann, weshalb auch bereits unter Geltung der WeimRV herrschende Meinung war, "dass aus der Verfassung selbst kein selbständiges Verordnungsrecht" für die Executive " erfließe, sondern dass es stets einer besonderen Ermächtigung im jeweiligen Gesetz bedürfe" (Süsterhenn-Schäfer a. a. O.). Verkannt wird von den Antragstellern die Tragweite des Art 118 HV und übersehen, dass in dieser Verfassungsnorm, wie schon ihr Wortlaut eindeutig erkennen lässt, niemals an selbständige Rechtsetzungsbefugnis der Landesregierung gedacht worden ist. Aus Art 118 HV kann daher ebenso wenig, wie aus einer in Art 107 HV für Aus- und Durchführung von Gesetzen getroffenen Zuständigkeitsregelung geschlossen werden, dass schlechthin die Rechtsetzungsbefugnis der Executive durch unmittelbar vom Verfassungsgeber eingeräumte Ermächtigung bedingt sei. Auch dass etwa mittelbar der Legislative eine Delegationsbefugnis zugestanden sein müsse , lässt sich keiner hessischen Verfassungsnorm entnehmen. Insbesondere wäre es verfehlt, aus der Vorschrift des Art 118 HV solches zu folgern. Richtig verstanden bedeutet Art 118 HV nicht, dass jene Delegationsbefugnis eingeräumt , vielmehr nur, dass sie beschränkt wird, indem für einen besonderen Fall an kein anderes Organ der staatlichen Verwaltung, als an die Landesregierung selbst die Rechtsetzung übertragen werden kann. Hierzu sei folgendes bemerkt: Die als Fall einer Spezialdelegation der Landesregierung eingeräumte Rechtsetzungsbefugnis bezieht sich, wie der Wortlaut des Art 118 und der Zusammenhang mit Art 116 ergibt, nur auf gesetzesvertretende Rechtsverordnungen, also auf Verordnungen, die anstelle eines Gesetzes ergehen. Die Verfassung verbietet zwar die Übertragung der Gesetzgebungsgewalt im ganzen oder für Teilgebiete auf die Landesregierung; sie gestattet aber die Übertragung der Gesetzgebungsbefugnis vom Gesetzgeber auf die Landesregierung zum Erlass von Verordnungen über bestimmte einzelne Gegenstände. Anlass zu dieser Einschränkung waren ebenso wie bei der entsprechenden Vorschrift des Art 80 Abs. 1 GG offenbar die Erfahrungen der nationalsozialistischen Zeit, wo schließlich die Unterscheidung zwischen Gesetz und Verordnung völlig verlorenging (Herrfahrdt im Bonner Kommentar, Erl. II 1 zu Art 80). Außer den mit Gesetzeskraft ausgestatteten Verordnungen gibt es aber Rechtsverordnungen, die sich im Rahmen der bestehenden Gesetze halten, ohne Ausführungs- oder Durchführungsverordnungen zu sein. Bei diesen "einfachen" Rechtsverordnungen handelt es sich um Rechtsquellen von minderer Bedeutung. Unter der Weimarer Verfassung war trotz Fehlens einer ausdrücklichen Regelung unbestritten, dass die gesetzgebenden Körperschaften andere Stellen in beschränktem Umfange zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigen konnten (Herrfahrdt a. a. O.). Auch die Verfassung des Landes Hessen behandelt die einfachen Rechtsverordnungen überhaupt nicht, sodass sich an dem bisherigen Rechtszustand nichts geändert hat, mithin der Gesetzgeber auch andere Stellen als die Landesregierung zum Erlass einfacher Rechtsverordnungen ermächtigen kann. Zu diesen einfachen Rechtsverordnungen werden aber auch die Polizeiverordnungen gerechnet (vgl. Jacobi, Die Rechtsverordnungen in "Handbuch des Deutschen Staatsrechts" 1932 Bd. II S. 252). Durch ihre allgemein verbindliche Wirkung haben sie praktisch den Charakter einer objektiven Rechtsnorm (so Drews-Wacke Allg. Polizeirecht 6. Aufl. 1952 S. 160). Sie stehen auf der gleichen Stufe wie die "einfachen" Rechtsverordnungen; sie sind ebenso wie diese unterwertig gegenüber Verfassung, Gesetz und den gesetzesvertretenden Rechtsverordnungen. 5. Hiernach war festzustellen, dass die §§ 151 HGO, 60 HKO nicht in Widerspruch zur Hessischen Verfassung stehen. Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG.