2 A 219/14

Rechtmäßigkeit landesplanerischen Anpassungsverlangens gegenüber stadtrandlichem Einzelhandelscluster • Die Landesplanungsbehörde kann nach §18 Abs.2 LaplaG von Trägern der Bauleitplanung verlangen, ihre Flächennutzungs- und Bebauungspläne an Ziele der Raumordnung anzupassen; dies umfasst auch eine Erstplanungspflicht. • Plansätze des Landesentwicklungsplans sind als Ziele der Raumordnung anzusehen, wenn sie hinreichend sachlich und räumlich bestimmt oder zumindest bestimmbar sind; Regel-Ausnahme-Strukturen können Zielqualität haben, sofern Ausnahmen bestimmbar sind. • Die großflächige Einzelhandelsansammlung ‚Ostseepark‘ widerspricht im Ergebnis Zielen des LEP 2010 (insb. Zentralitäts- und Kongruenzgebot), sodass ein landesplanerisches Anpassungsverlangen grundsätzlich gerechtfertigt ist. • Ein landesplanerisches Anpassungsverlangen muss in seinen Anordnungen hinreichend bestimmt sein; unbestimmte Ausnahmeregelungen, die den Anordnungscharakter entziehen, sind unwirksam. Die klagende Stadt S. betreibt seit 2008 ein Bauleitplanverfahren für den umfangreichen ‚Ostseepark‘ mit großflächigem Einzelhandel (ca. 90.000 qm Verkaufsfläche). Die Landesplanungsbehörde erließ 2013 und sodann auf Grundlage des neu gefassten LaplaG vom 28.10.2014 ein Anpassungsverlangen, wonach die Stadt für den Kernbereich Bebauungspläne aufzustellen und zentrenrelevanten Einzelhandel grundsätzlich auszuschließen habe; für Unbebautes sei Einzelhandel generell auszuschließen. Fristen zur Beschlussfassung und Abschluss des Verfahrens wurden gesetzt; Veränderungssperren wurden verlangt. Die Stadt hielt an eigenen Planvorstellungen fest und erhob Klage; der Bescheid wurde später durch Änderungsbescheide modifiziert. Streitpunkt ist, ob die landesplanerischen Vorgaben Ziele der Raumordnung mit hinreichender Bestimmtheit sind und ob die Einzelforderungen des Anpassungsverlangens verhältnismäßig und bestimmt sind. • Rechtsgrundlage ist allein §18 Abs.2 LaplaG; diese Vorschrift lässt eine Verpflichtung zur Anpassung auch als Erstplanungspflicht zu und korrespondiert mit §1 Abs.4 BauGB. • Zur Abgrenzung Ziel/Grundsatz der Raumordnung: Ziele sind nur dann als solche anzusehen, wenn sie räumlich und sachlich bestimmt oder bestimmbar sind und eine landesplanerische Abwägung abschließend treffen; Regel-Ausnahme-Strukturen können Zielqualität haben, wenn die Ausnahmen hinreichend bestimmbar sind. • Die einschlägigen Plansätze des LEP 2010 (insbesondere Ziff.2.8 Abs.3 Zentralitätsgebot, Abs.4 Beeinträchtigungsverbot, Abs.5 Kongruenzgebot und Abs.12 Pflicht zur Überplanung von nicht integrierten Einzelhandelsagglomerationen) weisen materielle Zielqualität auf und sind auslegungsfähig; sie begründen Verpflichtungen der Gemeinden. • Auf Grundlage dieser Zielvorgaben ergibt sich, dass die Entwicklung des Ostseeparks in der gegebenen Größenordnung den Zielen der Raumordnung widerspricht und daher dem Grunde nach eine Pflicht zur Aufstellung von Bebauungsplänen besteht. • Die konkreten Anordnungen des Anpassungsverlangens sind im Wesentlichen geeignet und verhältnismäßig, die Fristverlängerung bis 31.12.2018 und weiter gewährte Verlängerungsoptionen heben frühere verfahrensrechtliche Bedenken auf. • Der Verfügungspunkt I.1.e (genereller Ausschluss von Einzelhandel auf unbebauten Flächen mit anschließender, tatbestandloser Ausnahmeermächtigung) ist in sich unbestimmt und verliert dadurch den Anordnungscharakter; diese Regelung verletzt die Klägerin in ihren subjektiven Rechten und ist unwirksam. • Die übrigen Verfügungspunkte, einschließlich der Vorgabe zum Ausschluss zentrenrelevanter Sortimente, der zulässigen Arrondierungen/Begrenzungen (5% statt 10%) und der Verpflichtung zur Veränderungssperre, sind rechtmäßig und verstoßen nicht gegen die gemeindliche Planungshoheit im verfassungsrechtlich zulässigen Rahmen. Die Klage ist zum Teil begründet: Der Bescheid vom 28.10.2014 in Gestalt der Änderungsbescheide ist in einem Punkt aufzuheben (Verfügungspunkt I.1.e ist unbestimmt und damit rechtswidrig). Im Übrigen wird die Klage abgewiesen, da die Landesplanungsbehörde nach §18 Abs.2 LaplaG berechtigt war, ein Anpassungsverlangen zu erlassen und die übrigen Anordnungen rechtmäßig und verhältnismäßig sind. Die Stadt trägt 9/10, der Beklagte 1/10 der Kosten; das Urteil ist unter Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar. Die Berufung wird zugelassen wegen grundsätzlicher Bedeutung.