4 B 255/18

Einstweilige Duldung einer Spielhalle bei fehlerhafter Auswahlentscheidung und Verstoß gegen Abstandsregelung • Eine einstweilige Duldung des Weiterbetriebs einer Spielhalle kann geboten sein, wenn die Ablehnung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis voraussichtlich rechtswidrig ist und ohne vorläufigen Rechtsschutz erhebliche, nicht vollständig wiedergutzumachende Grundrechtsverletzungen drohen. • Bei Konkurrenz mehrerer Spielhallen unter dem Mindestabstand ist die Auswahlentscheidung der Behörde nach den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags (§ 1 GlüStV) zu treffen; qualitative Kriterien der Betriebsführung sind dabei zu berücksichtigen. • Bestandsschutz- und Vertrauensschutzinteressen können Härten begründen, sind aber gegenüber den Zielen des § 1 GlüStV zurückzutreten, soweit ansonsten die Zwecksetzung der Regelung dauerhaft unterlaufen würde. • Für Spielhallen in baulichem Verbund gilt das Mehrfachkonzessionsverbot; eine unbillige Härte ist nur in atypischen, besonders gelagerten Einzelfällen anzunehmen. Die Antragstellerin betreibt in I., N. zwei Spielhallen (Spielhalle 1 und 2). Für den Weiterbetrieb war ab 1.7.2017 eine glücksspielrechtliche Erlaubnis erforderlich. Die Antragsgegnerin lehnte die Erlaubnisanträge ab und zog die Antragstellerin nicht in das Auswahlverfahren ein, weil sie keinen Vertrauensschutz anzuerkennen glaubte. Die Antragstellerin beantragte einstweiligen Rechtsschutz zur Duldung des Weiterbetriebs beider Spielhallen bis zum Abschluss des Erlaubnisverfahrens. Das Verwaltungsgericht lehnte die Duldung beider Hallen ab; gegen diese Entscheidung richtet sich die Beschwerde. Streitgegenstand ist insbesondere, ob die Auswahlentscheidung der Behörde rechtmäßig war und ob eine vorläufige Duldung zu gewähren ist. • Rechtliche Grundlage für einstweilige Anordnungen bildet § 123 VwGO in Verbindung mit § 920 ZPO; erforderlich ist ein Anordnungsanspruch und ein Anordnungsgrund. • Die Antragstellerin benötigt seit dem 1.7.2017 eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nach §§ 24 Abs.1 GlüStV, 16 Abs.2 AG GlüStV NRW; Übergangsregelungen sind zu beachten. • Die Ablehnung des Erlaubnisantrags für Spielhalle 1 erweist sich voraussichtlich als rechtswidrig, weil die Behörde die Auswahlentscheidung in Konkurrenzfällen fehlerhaft getroffen und die Ziele des § 1 GlüStV (Suchtprävention, Kanalisierung, Jugend- und Spielerschutz, Ordnung) gegenüber Bestandsschutzinteressen nicht hinreichend gewichtet hat. • Bei Konkurrenzlagen unter dem Mindestabstand sind gesetzliche und ministerielle Vorgaben sowie qualitative Kriterien der Betriebsführung (z. B. § 4 GlüStV Jugendschutz, § 5 GlüStV Werbebeschränkungen, § 6 GlüStV Sozialkonzept) als Auswahlparameter einzubeziehen; die Behörde darf Bewerber nicht von vornherein ausschließen. • Bestandsschutz- und Vertrauensschutzinteressen sind durch die fünfjährige Übergangsfrist (§ 29 Abs.4 GlüStV) bereits berücksichtigt und können daher gegenüber den Zielen des § 1 GlüStV nur eingeschränkt und zeitlich befristet durch Härtefallbefreiungen (nur bei unbilliger Härte) durchschlagen. • Weist die Ablehnung des Erlaubnisantrags voraussichtlich Rechtswidrigkeit auf und droht bei Versagung des einstweiligen Rechtsschutzes eine nicht vollständig wiedergutzumachende Grundrechtsverletzung (Art. 12, 14 GG), kann die Duldung des Weiterbetriebs bis zur erneuten Bescheidung des Erlaubnisantrags geboten sein. • Für Spielhalle 2 ist die Entscheidung der Behörde im Ergebnis rechtmäßig, weil das Verbot mehrfacher Konzessionen (§ 25 Abs.2 GlüStV, 16 Abs.3 AG GlüStV NRW) greift (baulicher Verbund) und keine atypische unbillige Härte dargelegt wurde. Die Beschwerde ist teilumfänglich erfolgreich: Die Antragsgegnerin wird verpflichtet, den Fortbetrieb der Spielhalle 1 am Standort I., N. bis zu einer erneuten Bescheidung des Erlaubnisantrags vorläufig zu dulden. Hinsichtlich Spielhalle 2 bleibt die Ablehnung der Erlaubnis rechtmäßig, da das Mehrfachkonzessionsverbot greift und kein unbilliger Härtefall vorliegt. Die Entscheidung stützt sich darauf, dass die Behörde in der Auswahlentscheidung Spielhalle 1 von vornherein ausgeschlossen hat, ohne die gesetzlichen Auswahlkriterien und die Ziele des § 1 GlüStV ausreichend zu prüfen; dadurch war mit hoher Wahrscheinlichkeit von einer fehlerhaften Ermessensausübung auszugehen. Die Duldung ist jedoch nur bis zur erneuten behördlichen Bescheidung anzuordnen; eine weitergehende Duldung bis zum rechtskräftigen Abschluss des Erlaubnisverfahrens wurde nicht gewährt. Die Parteien tragen die Kosten der Verfahren jeweils zur Hälfte; der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 15.000 € festgesetzt.