DGH 4/08

Leitsatz: Die Verwaltung eines zentralen EDV-Netzes an, an welches der Arbeitsplatz von Richtern angeschlossen ist, durch Behörden der Exekutive unter der Fachaufsicht des Justizministers beeinträchtigt nur dann nicht die richterliche Unabhängigkeit, wenn die Behandlung von Dokumenten des richterlichen Entscheidungsprozesses zum Schutz vor einer Kenntnisnahme durch Dritte schriftlich geregelt und deren Einhaltung durch den Minister der Justiz im gleichberechtigten Zusammenwirken mit gewählten Vertretern der Richterschaft überprüft werden kann. Auf die Berufung der Antragsteller wird das am 11. Juli 2008 verkündete Urteil des Hessischen Dienstgerichts für Richter bei dem Landgericht Frankfurt am Main abgeändert. Es wird festgestellt, dass die Überlassung der Verwaltung des EDV-Netzes der Hessischen Justiz für den Rechtsprechungsbereich an die Hessische Zentrale für Datenverarbeitung (HZD) unzulässig ist solange nicht die Art der Behandlung von Dokumenten des richterlichen Entscheidungsprozesses durch die HZD für den Rechtspflegebereich durch Verwaltungsvorschriften seitens des Ministeriums der Justiz konkret festgelegt und deren Einhaltung durch den Minister der Justiz im gleichberechtigten Zusammenwirken mit gewählten Vertretern der Richter überprüft werden kann. Im Übrigen wird der Antrag zurückgewiesen. Die weitergehende Berufung wird zurückgewiesen. Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben. Die Revision wird zugelassen. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Jede Partei kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 115 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Gegenseite zuvor Sicherheit in gleicher Höhe erbringt. Die Berufung der Antragsteller ist zulässig, insbesondere ist sie form- und fristgerecht eingelegt und begründet worden. Das Rechtsmittel ist in der Sache jedoch nur teilweise begründet. I. Der Antrag ist nach § 50 Nr. 4 f HRiG in Verbindung mit § 26 Abs. 3 DRiG zulässig, weil die Antragsteller sich gegen eine "Maßnahme der Dienstaufsicht" wenden und geltend machen, diese beeinträchtige ihre richterliche Unabhängigkeit. 1. Die Überlassung der Administration des EDV-Netzes der hessischen Justiz durch den Hessischen Minister der Justiz an die HZD stellt eine "Maßnahme" einer die Dienstaufsicht führenden Behörde dar. Der Hessische Minister der Justiz übt auf der Grundlage von §§ 14 (1) Nr. 1, 15 der Verordnung über die einheitliche Regelung der Gerichtsverfassung vom 20.3.1935 (RGBl. I, S. 403, 489) die Dienstaufsicht über die Richter der ordentlichen Gerichtsbarkeit aus. Die Überlassung der Verwaltung des EDV-Netzes an die HZD ist, unabhängig davon, ob dem eine Beauftragung zugrunde liegt, oder ob sich um eine bloße "Billigung" der Tätigkeit der HZD handelt, als eine "Maßnahme" der Dienstaufsicht einzustufen. Der Begriff der "Dienstaufsicht" in § 26 Abs. 3 DRiG ist weit auszulegen und umfasst neben Weisungen alle Verhaltensweisen von dienstaufsichtführenden Stellen, die sich mittelbar oder unmittelbar auf die Tätigkeit des Richters auswirken, wenn ein konkreter Bezug zur Tätigkeit des Richters besteht (BGHZ 93, 238, 241; BGHZ 113, 16, 38 f.; BGH NJW 1995, 731, 732 ). Die Zurverfügungstellung eines Computers als Arbeitsmittel, der an ein Netz angeschlossen ist, hat, ohne dass dies näherer Begründung bedürfte, Auswirkungen auf die tägliche Arbeit des Richters. Mit ihr ist auch ein ausreichend konkreter Bezug zur richterlichen Diensttätigkeit verbunden. Dieses Merkmal soll sicherstellen, dass nicht jede Änderung der äußeren Bedingungen der dienstlichen Tätigkeit oder der Bedingungen der Gerichtsverwaltung allgemein Gegenstand eines Prüfungsverfahrens sein kann, sondern nur solche Maßnahmen, die ausreichend konkreten Bezug zum Kernbereich richterlicher Entscheidungstätigkeit haben. Aus diesem Grund ist etwa die "unzureichende finanzielle Ausstattung der Justiz" kein zulässiger Gegenstand des Prüfverfahrens nach § 26 Abs. 3 DRiG (BGH NJW 2005, 905 ). Allerdings unterliegen der Prüfung auch Verhaltensweisen der Dienstaufsicht, die nach ihrem vorrangigen Zweck nicht auf eine Beeinflussung dienstlicher Tätigkeit abzielen, gleichwohl aber eine solche Wirkung haben können. Entgegen der vom Antragsgegner in erster Instanz vertretenen Auffassung kann aus der Entscheidung des Bundesgerichtshofs zur Zulässigkeit einer Gesprächserfassung bei Betrieb einer Telefonanlage (BGH NJW 1995, 731 ) nicht abgeleitet werden, ein Prüfungsantrag gegen organisatorische Maßnahmen sei nur dann zulässig, wenn diese "auch der Kontrolle der Bediensteten" diene. Der Umstand, dass der Bundesgerichtshof in jener Entscheidung an die Zweckbestimmung als Kontrollmittel angeknüpft hat, bedeutet jedoch nicht, dass eine Maßnahme der Dienstaufsicht stets auch nur dann gegeben sein kann, wenn eine solche Zielrichtung besteht. Vielmehr kommt es allein auf die tatsächlich mögliche Wirkung auf die Recht sprechende Tätigkeit des Richters an (BGH, Urteil vom 27.1.1995 - RiZ (R) 3/94 - unter II. 2.b) ). Eine solche Wirkung kann sich unter Umständen auch aus einer lediglich "psychologischen Einflussnahme" ergeben (BGH NJW 1994, 732 l.Sp.; BGH NJW-RR 2002, 574, 575 ). Ein solcher faktischer Zusammenhang ist im vorliegenden Fall schon deshalb gegeben, weil nach der technischen Gestaltung des Netzes jedenfalls einige Administratoren bei der HZD und damit Dritte in die von einem Richter zur Vorbereitung seiner Entscheidungen angefertigten und in das EDV-Netz gestellte Notizen und Entwürfe Einsicht nehmen können. Schon das Bewusstsein von dieser Möglichkeit ist geeignet, einen Richter bei der Findung seiner Entscheidung sachwidrig zu beeinflussen. Insofern ist die Überlassung dieses Betriebes des EDV-Netzes an die HZD als eine Maßnahme der Dienstaufsicht einzustufen. 2. Die Antragsteller behaupten, die angegriffene Maßnahme der Dienstaufsicht verletze ihre richterliche Unabhängigkeit. Für die Zulässigkeit des Prüfantrages ist die schlichte Geltendmachung einer solchen rechtlichen Beeinträchtigung ausreichend. II. Der Antrag ist teilweise begründet, weil die Überlassung der technischen Verwaltung des EDV-Netzes für die Hessische Justiz an die HZD durch den Minister der Justiz für den Bereich der Rechtsprechung in ihrer gegenwärtigen Ausgestaltung die richterliche Unabhängigkeit der Antragsteller beeinträchtigt. Soweit die Antragsteller nach der Begründung ihres Antrages auch die Feststellung erstreben, dass schon die Übertragung des EDV-Netzbetriebs an eine der Dienstaufsicht eines anderen Fachministeriums unterstehende zentrale Dienstleistungsbehörde als solche mit der richterlichen Unabhängigkeit unvereinbar sei, ist ihr Begehren nicht begründet und war deshalb ihr Antrag zurückzuweisen. 1. Das Feststellungsbegehren der Antragsteller ist dahin auszulegen, dass die angegriffene Maßnahme der Dienstaufsicht - Überlassung der Administration des EDV-Netzes an die HZD - deshalb unzulässig sei, weil die technischen Verwalter des Arbeitsmittels die Möglichkeit zur Kenntnisnahme und Weitergabe von richterlichen Dokumenten haben und deshalb allein der Aufsicht und Leitung der Gerichte, Richter bzw. der Gerichtspräsidien unterstehen dürfen. Die Antragsteller wenden sich nicht gegen die Ausstattung mit einem Arbeitsmittel, welches die Möglichkeit eröffnet, dass die technischen Verwalter dieses Arbeitsmittels (Administratoren) die Dokumente oder ihren Entstehungsprozess zur Kenntnis nehmen können. Dieses Verständnis des Antragsziels ergibt sich vor dem Hintergrund folgender tatsächlicher Ausgangslage: Nach dem insoweit übereinstimmenden Vortrag der Parteien wie auch nach der Einschätzung im Abschlussbericht der Arbeitsgruppe "EDV-Netzbetrieb für die Dritte Gewalt" (S. 9) ist davon auszugehen, dass jedenfalls die Administratoren eines Netzes, welche auf der obersten Ebene einer solchen Verwaltung stehen, die technische Möglichkeit haben, jede sich in diesem Netz befindliche Datei zu öffnen, diese einzusehen und sie anderweit abzuspeichern. Sie verfügen über ein sogenanntes "Masterpasswort", das ihnen den Zugang zu jeder Datei ermöglicht. Bei den Administratoren der unteren Ebenen - etwa den bei einzelnen Gerichten tätigen Netzadministratoren - sind die Zugriffsmöglichkeiten auf bestimmte Bereiche eingeschränkt. Des weiteren ist festzustellen, dass die beschriebene umfassende Zugriffsmöglichkeit für die obersten Administratoren eines EDV-Netzes "systemimmanent" ist. Damit wird bezeichnet, dass die Beherrschung und damit die Verwaltung eines EDV-Netzes des für die hessische Justiz eingerichteten zentralen Systems (Active Directory-System) es erfordert, dass mindestens eine Person die Möglichkeit eines vollständigen Zugriffs auf sämtliche das Netz steuernde und in ihm gespeicherte Dateien haben muss. Dies ziehen auch die Antragsteller nicht in Zweifel, denn sie erstreben als verbesserten Schutz vor "unerlaubter Einsichtnahme" nicht etwa die "Abschaltung" der technischen Zugriffsmöglichkeit für die Administratoren, sondern wollen erreichen, dass die Verwaltung des EDV-Netzes für den Rechtsprechungsbereich auf die Gerichte übertragen und bei diesen durch allein dem Gerichtspräsidium verantwortliche Personen ausgeübt wird. Das Ziel des Begehrens der Antragsteller kann vor diesem Hintergrund allein dahin verstanden werden, dass die zur Verwaltung eines EDV-Netzes benötigten nichtrichterlichen Personen mit entsprechender technischer Ausbildung oder Verwaltungsausbildung, die einen Zugriff auf richterliche Dokumente im EDV-Netz haben können, organisatorisch bei den Gerichten angesiedelt und zudem allein oder zumindest auch Richtern verantwortlich sind, also deren Aufsicht unterliegen. 2. Für die Entscheidung über den Antrag kommt es deshalb darauf an, ob die Ver-antwortungstrukturen für den Betrieb des EDV-Netzes der Hessischen Justiz und seine obersten Administratoren vom Antragsgegner nicht so ausgestaltet sind, dass sie der Unabhängigkeit der Richter, deren Dokumente in dieses Netz eingestellt werden, ausreichend Rechnung tragen und die richterliche Unabhängigkeit der Antragsteller insofern beeinträchtigen, sowie darauf, ob allein die von den Antragstellern für richtig erachtete Zuordnung der Administration des EDV-Netzes der richterlichen Unabhängigkeit hinreichend Rechnung trägt. a) Eine Beeinträchtigung der richterlichen Unabhängigkeit durch das von der HZD administrierte EDV-Netz ist dann anzunehmen, wenn diese Maßnahme die Antragsteller in der Weise betrifft, dass nicht mehr allein die Ordnung oder die "Art der Ausführung eines Amtsgeschäfts" (§ 26 Abs. 2 DRiG) tangiert ist, sondern der Kernbereich der richterlichen Tätigkeit (vgl. Kissel / Mayer , GVG, 5. Aufl., § 1 Rz. 53 f.; Schmidt-Räntsch , DRiG, 6. Aufl., § 26 Rz. 28 ff.). Ein Einblick der Dienstaufsicht oder anderer staatlicher Stellen in von einem Richter oder in seinem Auftrag von anderen Bediensteten im Rahmen seiner Recht sprechenden Tätigkeit bis zur abschließenden Entscheidung angefertigten Dokumente, wie Verfügungen, Beschlüsse, Notizen und Entwürfe (richterliche Dokumente), würde eine Beeinträchtigung der richterlichen Unabhängigkeit darstellen. Denn zum Kernbereich richterlicher Spruchtätigkeit zählen auch die die Endentscheidung vorbereitenden Handlungen und Entscheidungen (BGHZ 42, 163, 169; Kissel / Mayer , o.a.O., § 1 Rz. 54 f.). Die Dienstaufsicht darf folglich auf den sachlichen Inhalt dieser richterlichen Tätigkeit keinen Einfluss nehmen (vgl. Schmidt-Räntsch , o.a.O., § 26 Rz. 33). Wenn aber der Dienstaufsicht ein sachlicher Einfluss auf solche vorbereitenden Entwürfe und Entscheidungen untersagt ist, so darf sie auch von deren Inhalt nicht eigenmächtig Kenntnis nehmen. Eine Kenntnisnahme von noch nicht für die Öffentlichkeit bestimmten richterlichen Dokumenten würde die erste Stufe einer möglichen Einflussnahme bedeuten und ist - wenn sie dem Richter bekannt würde - schon als solche geeignet, Einfluss auf den Kernbereich richterlicher Tätigkeit zu nehmen. Dasselbe gilt für die bloße Möglichkeit einer Kenntnisnahme richterlicher Dokumente durch Dritte, insbesondere durch andere staatliche Stellen. Den Minister der Justiz trifft deshalb sowohl als Träger der äußeren Gerichtsorganisation und Infrastruktur als auch als Dienstherr der Richter eine Schutzpflicht, dafür Sorge zu tragen, dass das den Richtern als Arbeitsmittel zugewiesene EDV-Netz nicht in der Weise missbraucht werden kann, dass Dritte in den richterlichen Arbeitsprozess Einblick nehmen können. Dementsprechend muss das den Richtern für ihre Arbeit zur Verfügung gestellte EDV-Netz technisch und organisatorisch so ausgestaltet sein, dass eine inhaltliche Kenntnisnahme von richterlichen Dokumenten durch andere Personen als den das Dokument verfassenden Richtern (Urhebern) und den ihnen unmittelbar zugeordneten Bediensteten soweit wie möglich ausgeschlossen ist. Entsprechendes gilt für die Weitergabe an Dritte. "Dritte", die von einem richterlichen Dokument inhaltlich keine Kenntnis nehmen sollen, sind mithin auch die Administratoren des Netzes. Soweit aus technischen Gründen ein inhaltlicher Zugriff im Einzelfall erforderlich ist, muss sichergestellt sein, dass erlangte Informationen nicht an die die Dienstaufsicht ausübende Behörde oder andere Dritte weitergegeben werden. b) Die Ausgestaltung des EDV-Netzes durch den Antragsgegner verletzt nicht schon deshalb die richterliche Unabhängigkeit, weil die HZD, der der Minister der Justiz den Betrieb des zentralen EDV-Netzes der hessischen Justiz überlässt, nicht der Dienstaufsicht des Hessischen Justizministers, sondern der des Hessischen Finanzministers untersteht. aa) Zum Schutz vor der Gefahr einer Weitergabe von richterlichen Dokumenten an Behörden der allgemeinen Verwaltung oder sonstige Dritte ist es nicht geboten, dass sämtliche in der Gerichtsverwaltung tätigen Stellen unter der Dienstaufsicht des Justizministers stehen und in dessen Behörde organisatorisch eingebunden sind. Vielmehr ist ausreichend, wenn, wie dies hier durch die Änderung von § 1 Abs. 3 DV-VerbundG geschehen ist, die Fachaufsicht über die HZD, soweit diese im Rechtspflegebereich tätig wird, und damit über die das EDV-Netz der Justiz verwaltenden Administratoren dem Justizminister zusteht und von diesem - unter Beachtung der unter c) und d) näher zu entwickelnden Maßgaben - ausgeübt wird. Denn damit ist gewährleistet, dass dem Minister der Justiz eine ausreichende Einwirkungs- und Gestaltungsmacht zukommt, um selbst die Schutz- und Kontrollstandards für den Datenschutz und die Datensicherheit zu bestimmen, die im Bezug auf richterliche Dokumente und sonstige Daten, die in den Bereich der richterlichen Unabhängigkeit fallen, geboten sind (vgl. Positionspapier der Bund-Länder-Kommission für Datenverarbeitung und Rationalisierung in der Justiz, in: CR 2009, Beilage Heft 8, S. 17 f.). Der Begriff der Fachaufsicht umfasst sämtliche Mittel der Verwaltungssteuerung innerhalb einer hierarchischen Verwaltung. Zur Rechtsaufsicht steht die Fachaufsicht nicht in einem Gegensatz sondern geht über diese hinaus. Während sich die Rechtsaufsicht auf die Kontrolle der Rechtmäßigkeit einer Verwaltungseinheit beschränkt, umfasst die Fachaufsicht auch Weisungen zur Verwirklichung von Zweckmäßigkeitserwägungen, Strategien und Konzepten (vgl. etwa Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Vosskuhle , Grundlagen des Verwaltungsrechts Bd. I, § 10 Rz. 23 und § 14 Rz. 60; Groß DVBl. 2002, 793). Die Fachaufsicht umfasst deshalb im Regelfall auch die Befugnis zur Rechtskontrolle. Die Fachaufsicht gegenüber Behörden steht allerdings im Gegensatz zur Dienstaufsicht gegenüber Personen (sog. Personalaufsicht, vgl. Groß DVBl. 2002, 793, 796 m.w.N.; Hoffmann-Riem u.a., o.a.O., § 14 Rz. 59,.). Aus diesen Zusammenhängen ergibt sich, dass die teilweise Übertragung der "Fachaufsicht" über die HZD in § 1 Abs. 3 DV-VerbundG vom Hessischen Finanzminister auf den Hessischen Justizminister dahin zu verstehen ist, dass für den Bereich des EDV-Netzes der Justiz dem Minister der Justiz sowohl die Rechtmäßigkeitskontrolle als auch die fachliche Leitung (Zweckmäßigkeit der Ausgestaltung des Netzes und des Umgangs mit den Daten) übertragen ist. Eine solche Trennung von Fach- und Dienstaufsicht ist unbedenklich, weil etwaige von der Fachaufsichtsbehörde festgestellte Verstöße von ihr der die Dienstaufsicht führenden Behörde mitgeteilt und so zu disziplinarischen Konsequenzen führen können. Aus diesem Grund ist es auch unter Berücksichtigung der nicht unumstrittenen Rechtsauffassung, dass verfassungsrechtlich ausschließlich der Minister der Justiz für die Schaffung und das Vorhalten der organisatorischen Rahmenbedingungen der Dritten Gewalt zuständig sei, nicht erforderlich, das EDV-Netz für die Hessische Justiz technisch-organisatorisch und auch hinsichtlich des Administrationspersonals von der Datenverarbeitung für die übrige Landesverwaltung zu trennen und dem Minister der Justiz zu unterstellen. Es kann entgegen der Meinung der Antragsteller auch nicht vom rechtlichen oder faktischen Fehlen einer entsprechenden Fachaufsicht ausgegangen werden. Für ihre Ausübung bestehen die rechtlichen Rahmenbedingungen. Dem Minister der Justiz steht nämlich nach § 5 Abs. 2 S. 2 der Betriebssatzung der HZD ein uneingeschränktes Recht zur Auskunft und auf Prüfung aller Geschäftsvorfälle im Rahmen seiner Zuständigkeit zu. Die Antragsteller stellen auch nicht in Abrede, dass die Fachaufsicht über die HZD, soweit diese Aufgaben für den Geschäftsbereich des Hessischen Ministeriums der Justiz wahrnimmt, durch § 1 Abs. 3 S. 1 des DV-VerbundG tatsächlich dem Hessischen Ministerium der Justiz übertragen wurde. Sie weisen lediglich - zutreffend - darauf hin, dass den Gerichten durch S. 2 der genannten Vorschrift lediglich Befugnisse hinsichtlich der Verfahrensdaten als datenverarbeitender Stelle im Sinne von § 2 Abs. 3 des hessischen Datenschutzgesetzes zugewiesen wurden und ihr Wirkungsbereich deshalb nicht die technische und personelle Verwaltung des EDV-Netzes der Hessischen Justiz umfasse. Soweit die Antragsteller die Vermutung aufstellen, dass die Fachaufsicht über die HZD durch das Hessische Ministerium der Justiz "nur auf dem Papier existiere", beruht diese Annahme auf einem bekannt gewordenen Einzelfall. Danach sei das sogenannte Masterpasswort der obersten Administratoren an (andere) Mitarbeiter der HZD und an externe Dienstleister weitergegeben worden. Selbst wenn man darin ein Versagen der Fachaufsicht in einem einzelnen Fall sehen wollte, kann daraus nicht geschlossen werden, eine Fachaufsicht zur Sicherstellung der Beschränkung des Zugriffs auf Daten der Justiz auf betriebsnotwendige Erfordernisse finde nicht statt. Auch aus dem nunmehr bekannt gewordenen Vorfall einer irrtümlichen Installation eines zentralen Steuerungsprogramms (VNC) auf Rechnern der Justiz kann für sich nicht abgeleitet, werden eine fachliche Aufsicht finde im Allgemeinen nicht statt. bb) Die Überlassung der Administration der EDV-Netzes der Hessischen Justiz an eine der Dienstaufsicht eines anderen Ministeriums unterstehenden Behörde unter Beibehaltung der Fachaufsicht durch das Ministerium der Justiz verstößt auch nicht gegen das verfassungsrechtliche Gebot organisatorischer Selbständigkeit der Gerichte. Dieses Gebot wird aus den Art. 20 Abs. 2 S. 2 ("besondere Organe"), 92 und 97 GG abgeleitet und zielt auf eine organisatorische Trennung von Gerichten einerseits und insbesondere Behörden der Exekutive andererseits (BVerfGE 27, 312, 321; Classen , in: von Mangold/Klein/Starck , GG, 5. Aufl., Art. 92 Rz. 35). Ein Verstoß gegen dieses Gebot kann aber nicht schon dann angenommen werden, wenn "die Speicherung" verfahrensbezogener Daten der Gerichte "in einer Untergliederung" eines anderen Ministeriums erfolgt (so Bertrams NWVBl. 2007, 205, 209). Bedienstete und Einrichtungen, mit denen ein EDV-Netz technisch verwaltet wird, sind nicht dem zentralen Bereich der Rechtspflege zuzuordnen, für den das Gebot organisatorischer Selbständigkeit allein gelten kann. Der "Ort" der Speicherung und die Betreuung der Anlagen dafür stellt insofern nur eine Frage gerichtlicher Hilfsverwaltung dar (vgl. zum Begriff: von Münch/Kunig/Meyer , GG, 4./5. Aufl., Art. 92 Rz. 8 und 12). In diesem Bereich der Hilfsverwaltung über sächliche Mittel ist eine hinreichende Selbständigkeit der Verwaltungseinheit schon dann gegeben, wenn der Verwaltungseinheit die Befugnis zusteht, hinsichtlich des Einsatzes der sächlichen Mittel bindende Anordnungen zu erteilen. Diese Befugnis hat sich das Justizministerium mit der Zuordnung der Fachaufsicht über die HZD, soweit diese Daten aus dem Rechtspflegebereich verwaltet, vorbehalten. Selbst wenn man im Übrigen das Gebot der organisatorischen Selbständigkeit der Gerichte als verletzt ansehen würde, würde daraus nicht ohne weiteres folgen, dass damit auch die persönliche Unabhängigkeit der an den Gerichten tätigen Richter beeinträchtigt ist. Dafür käme es nämlich weiter darauf an, ob die Übertragung bestimmter Organisationseinheiten der Gerichte auf andere Behörden zu Abläufen führt, die geeignet sind, den richterlichen Entscheidungsprozess zu beeinträchtigen. c) Die Überlassung des Verwaltung des EDV-Netzes für die Hessische Justiz an die HZD beeinträchtigt jedoch deshalb die richterliche Unabhängigkeit der Antragsteller, weil die Leitung der HZD und die Aufsicht über ihre Tätigkeit, soweit ihrer Verwaltung richterliche Dokumente unterliegen, nicht in einer Weise ausgestaltet ist, dass die von Richtern und in ihrem Auftrag von Bediensteten erstellten Dokumente gegen unbefugte Einsicht und Weitergabe ausreichend geschützt sind. Mit der bloßen Übertragung der Befugnis zur Fachaufsicht ist noch keine Regelungsdichte erreicht, die der besonderen Gefährdung der richterlichen Unabhängigkeit durch das Arbeitsmittel "EDV-Netz" Rechnung trägt. Vielmehr bedarf es hierzu konkreter inhaltlicher Regelungen, die Zugriffsrechte im Bezug auf richterliche Dokumente festlegen und Vorkehrungen zur Sicherung der Zweckbindung und zum Schutz vor unbefugter Einsichtnahme treffen (vgl. auch Positionspapier der Bund-Länder-Kommission für Datenverarbeitung und Rationalisierung in der Justiz, a.a.O., S. 18 f.). aa) Allerdings ist es entgegen der Meinung der Antragsteller zur Gewährleistung des Schutzes vor einer Beeinträchtigung der richterlichen Unabhängigkeit durch unbefugte Einsichtnahme oder Weitergabe richterlicher Dokumente nicht geboten, den Betrieb des EDV-Netzes "den Gerichten" zu "übertragen" und "durch allein dem Gerichtspräsidium verantwortliche Personen" ausüben zu lassen. Dies gilt auch soweit die Antragsteller in der mündlichen Verhandlung ihr Begehren dahin erläutert haben, dass der Betrieb den Gerichten als Organen der Justizverwaltung zu übertragen sei. Vielmehr ist eine Verwaltung des EDV-Netzes unter der Verantwortung des Ministers der Justiz als Teil der Exekutive verfassungsrechtlich zulässig. Auch zum Schutz der richterlichen Unabhängigkeit ist es nicht geboten, die für den technischen Betrieb des EDV-Netzes und der dafür verantwortlichen Personen in die Organisationsgewalt der Gerichte, sei es auch als Organe der Gerichtsverwaltung, oder ihrer Präsidien zu verlagern. (1) Es ist grundsätzlich mit der persönlichen und sachlichen Unabhängigkeit der Richter vereinbar, wenn - wie dies in den Ländern der Bundesrepublik weithin üblich ist - die äußere Verwaltung der Gerichte sowohl in personeller Hinsicht (etwa Anstellung und Aufsicht der mit den Richtern zusammen arbeitenden nicht-richterlichen Bediensteten) als auch in sachlicher Hinsicht (Bereitstellung der Arbeitsmittel für Richter; Infrastrukturverwaltung) nach dem Konzept der Ministerialverwaltung mit einem dem Parlament verantwortlichen Ressortminister an der hierarchischen Spitze geleitet wird. Dass nach Art. 92 GG die rechtsprechende Gewalt den Gerichten zugewiesen und nach Art. 97 Abs. 1 GG von unabhängigen Richtern ausgeübt wird bedeutet nicht, dass auch die äußere Gerichtsorganisation vollständig in den Händen der Richter liegen muss. Herkömmlich werden wesentliche Teile der für die rechtsprechende Tätigkeit erforderlichen Infrastruktur durch den Justizminister als Teil der Exekutive verwaltet. Eine vollständige Selbstverwaltung der Gerichtsorganisation durch die Richter wäre zwar möglicherweise verfassungsrechtlich zulässig und wird von einigen Seiten rechtspolitisch als wünschenswert angesehen, ist aber jedenfalls von der Verfassung nicht geboten (vgl. etwa Classen , a.a.O., § 92 Rz. 35; Schmidt-Bleibtreu/Klein/Hopfauf , GG, 11. Aufl., Vorb. v. Art. 92 Rz. 34 f.). (2) Gegen den Grundsatz, dass richterliche Arbeitsmittel durch den Minister der Justiz oder unter dessen Fachaufsicht verwaltet werden, spricht auch nicht, dass der Minister der Justiz zugleich die Dienstaufsicht über die Gerichte ausübt. Allerdings besteht die Möglichkeit, dass sich der Minister der Justiz durch eine (unzulässige) fachliche Weisung an die das EDV-Netz der Justiz verwaltenden Administratoren Kenntnisse über den Inhalt von Notizen oder Entwürfen oder das Nutzungsverhalten von Richtern im EDV-Netz verschaffen könnte. Auch das Hessische Ministerium der Justiz hat die Meinung geteilt, dass ein Zugriff auf richterliche Daten auf Anweisung der Behördenleitung zwar unzulässig, aber denkbar sei und dass hier ein "Einfallstor für Missbrauch" bestehe (Protokoll über die Sitzung der Arbeitsgruppe Netzbetrieb vom 1.11.2006; Abschlussbericht S. 163). Diese Gefahr ist jedoch nicht spezifisch für die Betreuung eines EDV-Netzes, sondern allgemein mit der Wahrnehmung der Infrastrukturverwaltung durch die Justizministerien als Teil der Exekutive verbunden. In prinzipiell gleicher Weise könnte sich die Justizverwaltung über Hausmeister von Justizgebäuden Aufzeichnungen von Richtern im Vorfeld rechtsprechender Tätigkeit oder über Geschäftsstellenbeamte Informationen über Anwesenheitszeiten und Arbeitsverhalten verschaffen. Daraus folgt für die EDV-Administration, dass die Freiheit der Richter vor Beobachtung im Entscheidungsfindungsprozess im Regelfall durch fachliche Aufsicht, also durch entsprechende Weisungen an die Administratoren des EDV-Netzes durch den Justizminister als Träger der Gerichtsorganisation gewährleistet werden könnte. Insoweit gilt für die Administration eines EDV-Netzes im Grundsatz nichts anderes als für die Fachaufsicht über andere Angehörige der Gerichtsorganisation, die Zugriff auf den richterlichen Arbeitsprozess haben könnten, wie Geschäftsstellenbeamte, Hausmeister von Gerichtsgebäuden und Reinigungspersonal. (3) Eine Ausnahme von den unter (1) und (2) dargestellten Grundsätzen, wonach Arbeitsmittel der Richter von der Exekutive verwaltet werden können und das dabei eingesetzte Personal der Aufsicht der Exekutive unterliegt, ist im Ergebnis auch nicht deshalb gerechtfertigt, weil mit der Verwaltung eines EDV-Netzes und seinen technischen Möglichkeiten strukturell oder systembedingt gegenüber anderen Arbeitsmitteln eine besondere und gesteigerte Gefahr einer missbräuchlichen Kenntnisnahme und Weitergabe von richterlichen Dokumenten verbunden ist. Insoweit weisen die Antragssteller zwar mit Recht darauf hin, dass der zentrale Betrieb eines EDV-Netzes die Möglichkeit eines unerlaubten Zugriffs auf richterliche Dokumente durch die Dienstaufsicht oder deren Weitergabe an Dritte in einem solchen Maße erleichtert, dass sie nicht in gleicher Weise wie andere Arbeitsmittel, welche von der Justizverwaltung für die richterliche Tätigkeit bereit gestellt werden, behandelt werden kann. In einem zentralen EDV-Netz ist es den obersten Administratoren mit dem sogenannten Masterpasswort durch wenige Befehle und innerhalb kürzester Zeit möglich Dokumente einzusehen, Informationen über deren Entstehungsprozess aufzuzeichnen (Meta-Ebene) sowie Dokumente zu kopieren und an Dritte weiterzuleiten. Anders als bei von Richtern erstellten und in Diensträumen verwahrten Schriftstücken mit Vermerken, Entwürfen und Ähnlichem ist zudem bei in einem Netz abgelegten Dateien leicht eine systematische Suche möglich. Die zu bestimmten Verfahren von Richtern oder in ihrem Auftrag von Mitarbeitern angefertigten Dokumente werden nämlich, um wieder auffindbar zu sein, in aller Regel nach den betreffenden Aktenzeichen im Netz gespeichert. Die Sachbehandlung oder vorläufige Würdigung eines den Dienstherrn des Richters betreffenden Rechtsstreits - etwa auf den Gebieten der Staatshaftung oder der Finanzgerichtsbarkeit - oder eines Verfahrens, das Mitarbeiter der Exekutive privat betrifft, könnte deshalb von der Dienstaufsicht als Teil der Exekutive gezielt angesteuert werden. Hinzu kommt, dass anhand der sogenannten loq-Dateien Informationen über die Benutzung des EDV-Netzes (Zeiten der An- und Abmeldung) sowie aufgrund der Meta-Informationen von Dokumentdateien (Person des Erstellers und Bearbeitungsdaten) solche über die Zeiten der Bearbeitung eines bestimmten Verfahrens mit geringem Aufwand ermittelt werden können. Mag sich auf diesem Wege auch - wie der Antragsgegner einwendet - kein wirklich aufschlussreiches Bild über das Arbeitsverhalten des Richters ergeben, so können auf diesem Wege doch einfach Informationen über einen Richter gesammelt und weitergegeben werden, die über die für die allgemeine Dienstaufsicht nach § 26 Abs. 2 DRiG zulässigerweise zu erhebenden Umstände hinaus gehen. Das Landgericht und der Antragsgegner weisen demgegenüber zwar mit Recht darauf hin, dass trotz der technischen Mittel ein Missbrauch in diesem Sinne nur über natürliche Personen möglich ist. Da nämlich die die Dienstaufsicht über die Richter wahrnehmenden konkreten Personen in der Regel selbst keinen Zugriff auf das EDV-Netz in der obersten Ebene haben, müssten sie Dritte - die Administratoren bei der HZD - zu einem erkennbar rechtswidrigen oder zumindest ungewöhnlichen Verhalten veranlassen. Die entscheidende Vermittlung fände also auch hier über Entscheidungen von Menschen statt. Gleichwohl wird dadurch aber die sich aus der technischen Leichtigkeit eines Missbrauchs ergebende qualitativ höhere Gefahr nicht beseitigt. Die Erfahrung menschlicher Fehlsamkeit lehrt, dass da, wo äußerliche Hürden gering sind, auch moralische Schranken leichter fallen. Diese nach Technik und Motivationslage hohe Gefahr einer unberechtigten Kenntnisnahme und Weitergabe von Dokumenten des richterlichen Entscheidungsprozesses ist ohne einen wirksamen verfahrensrechtlichen Schutz geeignet, den Richter bei seiner Entscheidungsfindung zu verunsichern und beeinträchtigt deshalb die richterliche Unabhängigkeit. Diese Beeinträchtigung würde nicht grundsätzlich dadurch beseitigt, wenn es am Computerarbeitsplatz des Richters - so der von den Antragsstellern allerdings teilweise bestrittene Vortrag des Antragsgegners - die Möglichkeit gäbe, Dokumente "offline" zu erstellen und sie in Ablagen zu speichern, die den Administratoren der HZD nicht zugänglich sind sowie Dokumente zu verschlüsseln. Es ist nämlich einem Richter im Interesse einer effektiven Zusammenarbeit mit Geschäftsstellen und Schreibkräften nicht zumutbar, generell auf die Nutzung des Netzes als Mittel der Aufzeichnung von Arbeitsschritten und zur Kommunikation zu verzichten. Er kann auch nicht darauf verwiesen werden, bei "in besonderer Weise" geheimhaltungsbedürftigen Dokumenten, etwa bei einer Verfahrensbeteiligung von Bund und Ländern, die genannten Sicherungsmechanismen einzusetzen. Es kann nämlich nicht generell und nicht sicher von vornherein beurteilt werden, in welchen Verfahren Dokumente des richterlichen Rechtsfindungsprozesses für Dritte von Interesse sein könnten. Die richterliche Unabhängigkeit erfordert in ihrem Kernbereich deshalb, dass ein Richter darauf vertrauen können muss, dass alle von ihm zur Vorbereitung einer Entscheidung angefertigten Dokumente grundsätzlich vor einem Zugriff durch Dritte geschützt sind. Den geschilderten besonderen Gefährdungen, die vom Betrieb eines zentralen EDV-Netzes für die richterliche Unabhängigkeit ausgehen, kann jedoch dadurch in ausreichender Weise begegnet werden, dass verbindliche konkrete Regeln über den Umgang mit richterlichen Dokumenten durch die Administratoren des EDV-Netzes aufgestellt werden und deren Einhaltung durch den Minister der Justiz im gleichberechtigten Zusammenwirken mit Richtern bzw. ihren gewählten Gremien überwacht werden kann (näher unter bb)). Es erscheint weder geboten noch zulässig, den besonderen Gefährdungen dadurch zu begegnen, dass die das Netz verwaltenden Administratoren der alleinigen Organisationsgewalt der Gerichte und Aufsicht von Richtern unterstellt werden. Es ist zum einen ausreichend, wenn den Administratoren rechtliche Bindungen auferlegt werden, die den Schutz von richterlichen Daten gewährleisten. Menschliche Entscheidungen können prinzipiell durch rechtliche Vorgaben gesteuert werden. Einer in der Hand von Menschen liegende Missbrauchsmöglichkeit kann durch Weisungen und Normen begegnet werden. Selbst die von den Antragstellern erstrebte Unterstellung der Administratoren des Netzes unter Vertrauensrichter oder unter die Gerichtspräsidien könnte keine vollkommene Sicherheit bieten. Es erscheint auch nicht unbedenklich, dass allein Kollegen eines Richters, darunter möglicherweise solche, die eine dienstliche Beurteilung abzugeben haben, über den Umgang mit richterlichen Dokumenten allein befinden. Zum anderen wäre es nicht zulässig, die fachliche Aufsicht über die technischen Verwalter des zentralen EDV-Netzes der Justiz ausschließlich Richtern oder Richtergremien zu übertragen. Dies würde einer berechtigten Dienstaufsicht im Sinne von § 26 Abs. 1 und 2 DRiG durch den Minister der Justiz im Bezug auf die Benutzung des EDV-Netzes durch Richter entgegen stehen. Die Dienstaufsicht umfasst die Befugnis zur Überprüfung, ob ein Richter von den ihm überlassenen Arbeitsmitteln ausschließlich für dienstliche Zwecke Gebrauch macht, sofern die Kontrolle nicht eine Intensität erreicht, die den Richter veranlassen könnte, von dem Arbeitsmittel zur Erledigung seiner Aufgaben nicht in dem von ihm für notwendig erachteten Umfang Gebrauch zu machen (vgl. BGH NJW 1995, 731, 732 ). Der Antragsgegner muss deshalb grundsätzlich die Möglichkeit haben, den äußeren Gebrauch des EDV-Netzes insbesondere im Hinblick auf die Nutzung des Internet oder die Einstellung dienstfremder Dateien durch Anfragen bei den Administratoren zu überwachen. Hiervon hat der Antragsgegner für einen Teilbereich mit der Dienstanweisung Internet-Nutzung vom 11.11.2004 (JMBl. 2004, 623) Gebrauch gemacht. Zu berücksichtigen ist ferner, dass der Minister der Justiz als wirtschaftlicher Träger des EDV-Netzes der Justiz die Befugnis behalten muss, den Administratoren Weisungen im Hinblick auf die wirtschaftlich zweckmäßige Ausgestaltung des Netzes, soweit diese nicht die richterliche Unabhängigkeit berühren, zu erteilen. Es besteht kein schutzwürdiges Interesse der Richter, auch insoweit eine lenkende Aufsicht auszuüben. In die Organisationsbefugnis des Ministers der Justiz als Träger der Infrastrukturverwaltung fällt zugleich auch die Entscheidung, die Verwaltung des EDV-Netzes organisatorisch bei den Gerichten, soweit sie Teil der Justizverwaltung sind, auf ministerieller Ebene oder bei anderen Behörden unter seiner Aufsicht anzusiedeln. bb) Den mit den technischen Möglichkeiten eines zentralen EDV-Netzes verbundenen gegenüber anderen Arbeitsmitteln höheren Gefahren eines unzulässigen Einblickes oder einer Weitergabe von richterlichen Dokumenten ist dadurch Rechnung zu tragen, dass der Minister der Justiz in Ausübung seiner Fachaufsicht über die HZD konkrete und überprüfbare Verhaltensregeln über den Umgang mit richterlichen Dokumenten bei der Aministration des EDV-Netzes Rechnung aufstellt. Dabei ist den gegenläufigen Belangen, nämlich dem Recht der Richter auf einen effektiven Schutz dienstlich erstellter Dokumente vor fremdem Zugriff einerseits und der Weisungsbefugnis des Dienstherrn über die äußere Ordnung und die Zweckmäßigkeit des Netzes andererseits, in der Weise zu berücksichtigen, dass gewählte Vertretern der Richterschaft bei der Aufstellung dieser Regeln zu beteiligen sind; zudem ist die Überprüfung der Einhaltung dieser Regeln unter gleichberechtigter Mitwirkung von gewählten Vertretern der Richterschaft durchzuführen ist. Eine ähnliche Regelung hat der Antragsgegner in Hinblick auf die Kontrolle der Internetnutzung teilweise in § 4 Abs. 1 der Dienstanweisung Internet-Nutzung vom 11.11.2004 (o.a.O.) getroffen. Ohne eine solche Mitwirkung der Richter bei der Aufsicht über die Internetadministration beeinträchtigt der Betrieb des EDV-Netzes der Hessischen Justiz durch die Exekutive die richterliche Unabhängigkeit der Antragsteller. Die Wahrung der richterlichen Unabhängigkeit gebietet die Aufstellung abstrakt genereller Regeln in schriftlicher Form. Zwar ist mit der Übertragung der Fachaufsicht über die Administratoren des Netzes der Minister der Justiz ist kraft seiner innerorganisatorischen Gewalt befugt ( Groß DVBl. 2002, 793, 799), im Bezug auf den Umgang mit richterlichen Daten erforderlichen Weisungen zu erteilen. Auch besteht eine Gestaltungsfreiheit staatlicher Stellen, ob sie die ihnen zustehenden Lenkungs- und Aufsichtsaufgaben gegenüber nachgeordneten Behörden durch Einzelweisungen oder mittels abstrakt-genereller Regelungen ausüben (vgl. Hoffmann-Riem u.a., o.a.O., § 33 Rz. 34). Davon kennt jedoch das allgemeine Verwaltungsrecht Ausnahmen, wenn einem Aufgabenverwalter bestimmte Status- oder Mitwirkungsrechte zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesen sind (vgl. Wolff/Bachof/Stober , Verwaltungsrecht III, 5. Aufl., § 81 Rz. 239). In solchen Fällen kann zum Zwecke der Konkretisierung und Transparenz die Handlungsform einer abstrakt-generellen Regelung geboten sein. Eine solche besondere Beziehung ist trotz Zugehörigkeit zum selben Rechtsträger kraft des Grundsatzes der richterlichen Unabhängigkeit auch im Verhältnis zwischen Richtern und Justizverwaltung gegeben. Das Hessische Datenschutzgesetz (HDSG) enthält keine hinreichend konkreten Regelungen, die den Umgang mit richterlichen Dokumenten durch eine andere Behörde unter Berücksichtigung der richterlichen Unabhängigkeit betreffen. Die HZD unterliegt als Landesbehörde zwar dem Hessischen Datenschutzgesetz (§ 3 Abs. 1 HDSG) und damit dem Geheimnisschutz nach § 9 HDSG. Dieser bezieht sich jedoch nur auf "personenbezogene Daten" (§ 1 Abs. 1 HDSG) und dient dem Schutz des einzelnen Staatsbürgers. Denn nach der Legaldefinition des § 2 HDSG sind darunter Einzelangaben über persönliche und sachliche Verhältnisse von natürlichen Personen zu verstehen. Richterliche Dokumente enthalten zwar bisweilen auch solche Angaben und dürfen dann gegenüber Dritten nicht weitergegeben werden, sie enthalten solche Informationen aber nicht notwendig. Es geht bei dem hier erstrebten Schutz auch um eine andere Zielrichtung, nämlich darum, wie unter Berücksichtigung des Gewaltenteilungsgrundsatzes staatliche Stellen mit ihnen anvertrauten Daten einer anderen staatlichen Gewalt umzugehen haben, und zwar auch dann, wenn es sich nicht um personenbezogene Daten handelt. Dementsprechend enthält das Hessische Datenschutzgesetz keine Bestimmungen und Instrumente bereit, die diesen Schutz betreffen. Nach § 1 Abs. 1 Nr. 2 HDSG besteht die Aufgabe des Gesetzes zwar auch darin, das auf dem Grundsatz der Gewaltenteilung beruhende verfassungsmäßige Gefüge des Staates zu bewahren. Konkrete Bestimmungen dazu enthält das HDSG jedoch allein im Verhältnis zwischen Exekutive und Parlament in den §§ 24 Abs. 2, 38 und 39 HDSG (vgl. Nungesser, Hessisches Datenschutzgesetz, 2. Aufl., § 1 Rz. 17). Zudem bestimmt das HDSG allein, dass eine Verarbeitung personenbezogener Daten zu einem anderen als der rechtmäßigen Aufgabenerfüllung dienenden Zweck untersagt ist. Aufgabe eines verbindlichen Regelwerkes durch den Minister der Justiz als Behörde der Fachaufsicht ist es jedoch gerade, den Inhalt und die Grenzen dieser rechtmäßige Aufgabenerfüllung festzulegen. Insofern hat auch der Hessische Datenschutzbeauftragte eine Konkretisierung von § 9 HDSG gegenüber gerichtsinternen Administratoren durch Dienstanweisung empfohlen ( von Zezschwitz , Betrifft Justiz 2002, 240). Weiterhin bedarf es einer Abgrenzung zwischen allgemeiner und besonderer Fachaufsicht über die HZD. In § 5 (1) S. 1 der Betriebssatzung der HZD ist bestimmt, dass die HZD dem zuständigen Ministerium (derzeit: Finanzministerium) als "Allgemeine Fachaufsichtsbehörde" untersteht. Soweit sie Aufgaben der Gerichte wahrnimmt untersteht sie nach S. 2 der Fachaufsicht der zuständigen obersten Landesbehörde als "Besondere Fachaufsichtsbehörde" sowie bei Rechtspflegeaufgaben "nach Maßgabe der gesetzlichen Vorschriften" den zuständigen Gerichten und Staatsanwaltschaften. Mit der Übertragung der Fachaufsicht auf den Hessischen Minister der Justiz sind mithin nicht alle sachbezogenen Weisungsbefugnisse auf diesen übergegangen, sondern nur diejenigen, die speziell die Betreuung von Daten der Justiz betreffen. Eine solche Teilung ist mit dem Schutz richterlicher Daten nicht unvereinbar, weil der Dienstherr der HZD zu Weisungen befugt bleiben muss, die allgemein die organisatorische Ausgestaltung und den betrieblichen Ablauf der HZD betreffen. Zwischen solchen Weisungen und speziell justizbezogenen Weisungen treten jedoch zwangsläufig Abgrenzungsfragen auf, deren Beantwortung in schriftlich niedergelegten Verwaltungsvorschriften mindestens zweckmäßig ist. Schriftliche niedergelegte Regeln über den zulässigen Umgang der HZD mit richterlichen Daten erleichtern schließlich die Verhinderung von Missbräuchen. Sie geben den Mitarbeitern eindeutige Hinweise über den einzuhaltenden Standard beim Umgang mit Daten. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf aus Unwissenheit fahrlässig begangene Zugriffe auf richterliche Dokumente oder für die Weitergabe des sogenannten Masterpassworts an Dritte. Allgemeine Vorschriften erleichtern zudem eine Überprüfung der Standards bei einer Geschäftsprüfung durch das Justizministerium. Darüber hinaus sichern verbindliche Verwaltungsvorschriften von Seiten des Ministers der Justiz die Mitarbeiter der HZD gegenüber ihrem Dienstherrn ab, weil sie sich für die Art der Ausführung ihrer Tätigkeit auf dokumentierte Weisungen der zuständigen besonderen Fachaufsicht berufen können. Die Lenkung der Tätigkeit der HZD im Rechtpflegebereich durch den Minister der Justiz mittels allgemeiner schriftlicher Verwaltungsvorschriften ist letztendlich auch zur Beteiligung der Richterschaft geboten. Allein die Aufstellung allgemeiner Regeln über den Umgang mit richterlichen Dokumenten ermöglicht eine Beteiligung von Vertretungskörperschaften der Richter und führt so zu einem Diskurs über die Grenzen des administrativen Umgangs mit richterlichen Dokumenten. Dies ist bei einem der ständigen technischen Fortentwicklung unterliegenden Arbeitsmittel auch im Hinblick auf eine künftige Fortschreibung der Standards von zentraler Bedeutung. cc) Der Dienstgerichtshof erachtet bei vorläufiger Würdigung und ohne in die Organisationsbefugnis des Ministers der Justiz und dessen auch bei Berücksichtigung der richterlichen Unabhängigkeit bestehenden Gestaltungsspielraum eingreifen zu wollen zur Sicherung der richterlichen Unabhängigkeit in der zu erlassenden Verwaltungsvorschrift folgende Regelungen als mindestens geboten: (1) Auf richterliche Dokumente (Protokolle. Ladungen, Voten, Hinweise, Entwürfe usw.) dürfen Mitarbeiter der HZD inhaltlich nur Zugriff nehmen, wenn dies für das EDV-Netz betriebsnotwendig ist (sog. "unerlässliche Zugriffe", etwa Reparaturen, Neuinstallationen usw.). Ein deswegen erfolgter Zugriff ist dem Ministerium der Justiz und von diesem dem betroffenen Richter mitzuteilen. (2) Richterliche Dokumente dürfen von der HZD weder an das Ministerium der Justiz oder an das Finanzministerium als Dienstaufsichtsbehörde noch an sonstige Dritte weitergegeben werden (vgl. auch die Auffassung des HMDJ, Abschlussbericht S. 163). (3) In gleicher Weise ist eine Speicherung oder Weitergabe von Metadaten über richterliche Dokumente (Zeit ihrer Erstellung, Autor usw.) nicht zulässig. Die Weitergabe von äußeren Daten über die Internetnutzung nach §§ 3, 4 Dienstanweisung Internet-Zugang bleibt davon unberührt. (4) Ausnahmen von (2) und (3) können bei einem konkreten Verdacht des Missbrauchs des Netzes zu dienstfremden Zwecken zugelassen werden. (5) Es sind berechtigte Inhaber des Masterpassworts zu bestimmen und die Bedingungen einer etwaigen Weitergabe festzulegen. Im Fall einer unbefugten Weitergabe ist eine Information der Richterschaft oder der örtlichen Administratoren sowie ein Verfahren zur Änderung des Masterpassworts vorzusehen. (6) Die Einhaltung der vorstehenden Regelungen durch die Administratoren des EDV-Netzes ist durch eine regelmäßige Geschäftsprüfung durch den Minister der Justiz unter gleichberechtigter Mitwirkung von gewählten Vertretern der Richterschaft zu überwachen. Dieser Kommission ist uneingeschränktes Auskunfts- und Einsichtsrecht zu gewähren. d) Nachdem der Dienstgerichtshof der Auffassung der Antragsteller, schon die Überlassung der Verwaltung des EDV-Netzes für den Rechtsprechungsbereich an eine nicht dem Justizministerium unterstehende Behörde beeinträchtige die richterliche Unabhängigkeit und die Administratoren des Netzes seien der Aufsicht der Gerichte zu unterstellen, nicht zu folgen vermag (oben b) und c) aa)), ist eine eingeschränkte Feststellung der Unzulässigkeit der angegriffenen Maßnahme auszusprechen und der Antrag im Übrigen zurückzuweisen. Die Abweichung von der Rechtsauffassung der Antragsteller betrifft nicht allein den rechtlichen Grund für die Feststellung, sondern zugleich die Reichweite des Feststellungsausspruchs. Denn von der Frage, ob die Überlassung der Verwaltung des EDV-Netzes an die HZD als solche oder nur in ihrer konkreten Ausgestaltung die richterliche Unabhängigkeit beeinträchtigt, hängt ab, in welcher Weise der Antragsgegner die Administration eines zentralen Netzes für die Justiz ohne eine Beeinträchtigung der richterlichen Unabhängigkeit ausgestalten kann. III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 68 Abs. 1 HRiG i.V.m. §§ 155 Abs. 1 VwGO sowie hinsichtlich der übereinstimmend für erledigt erklärten Anträge der Antragssteller zu 1), 2), 4) und 5) auf § 161 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die Zulassung der Revision ergibt sich aus § 80 Abs. 2 DRiG. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den § 167 Abs. 2 VwGO analog sowie auf § 167 Abs. 1 S. 1 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Antragsteller wenden sich mit ihrem Feststellungsantrag dagegen, dass der Hessische Minister der Justiz die Administration des EDV-Netzes der Hessischen Justiz, welches vom EDV-Netz der allgemeinen Landesverwaltung technisch getrennt ist, der Hessischen Zentrale für Datenverarbeitung, einem dem Finanzministerium unterstehendem Landesbetrieb, überlässt, weil dies nach ihrer Auffassung mit einer Beeinträchtigung ihrer richterlichen Unabhängigkeit verbunden ist. Die Hessische Zentrale für Datenverarbeitung (HZD) betreut den technischen Betrieb des EDV-Netzes für die Hessische Justiz. Dazu zählen unter anderem eine zentrale Benutzerunterstützung, eine zentrale Softwareverteilung, das zentrale E-Mailsystem sowie Firewall und Internetzugang. Die Fachverfahren und die Datenhaltung einschließlich der Dokumente der Rechtsprechung werden auf dezentralen Servern bei den Gerichten und Staatsanwaltschaften gehalten. Die Systemadministratoren der HZD haben jedoch Zugriff auf alle Systemdateien des Gesamtnetzes und in den meisten Betriebssystemen auch systembedingt Zugriff auf alle Daten einschließlich Dokumentendateien. Grundlage der Tätigkeit der im Jahre 1971 vom Land Hessen gegründeten HZD ist unter anderen das Datenverarbeitungsverbundgesetz vom 22.7.1988 (GVBl. I S. 287). Nach dessen früherer Fassung oblag die Dienst- und Fachaufsicht über die HZD dem Innenministerium. Seit dem Jahr 2003 obliegt sie dem Finanzministerium. Auf Vorschlag der Arbeitsgruppe "EDV-Netzbetrieb für die Dritte Gewalt", welche auf den Widerspruch der Antragsteller im vorliegenden Verfahren hin gebildet worden war, wurde das Datenverarbeitungsverbundgesetz durch Gesetz vom 4.12.2006 (GVBl. I, 618) mit Inkrafttreten bei Verkündung am 4.4.2007 (GVBl. I, S. 258) dahin geändert, dass die Fachaufsicht über die HZD teilweise dem Minister der Justiz übertragen wurde. § 1 DV-VerbundG lautet auszugsweise nunmehr: 1) Die Hessische Zentrale für Datenverarbeitung ist zentraler Dienstleister für Informations- und Kommunikationstechnik für alle Behörden, Gerichte und sonstigen öffentlichen Stellen des Landes Hessen. Sie arbeitet mit den Kommunalen Gebietsrechenzentren zusammen. 2) ... 3) Soweit die Hessische Zentrale für Datenverarbeitung Aufgaben für den Geschäftsbereich des Hessischen Ministeriums der Justiz wahrnimmt, untersteht sie dessen Fachaufsicht. Hinsichtlich der Verfahrensdaten obliegt die Fachaufsicht dem zuständigen Gericht oder der zuständigen Staatsanwaltschaft als datenverarbeitender Stelle. Die Aufgaben und die innere Verfassung der HZD sind in der Betriebssatzung der Hessischen Zentrale für Datenverarbeitung vom 10.1.2000 geregelt (StAnz. 4/2000, 342, zuletzt geändert am 13.2.2002, StAnz. 9/2002, 918). Die bei der HZD im Bereich der Netzbetreuung tätigen Personen (Administratoren) der obersten Rechteebene haben die technische Möglichkeit, insbesondere mit Hilfe des sogenannten Masterpassworts, sämtliche im EDV-Netz der Hessischen Justiz gespeicherten Dokumente einzusehen. Daneben besteht die Möglichkeit, protokollierte Vorgänge der Dateibearbeitung (Erstellungs-, Änderungs- und Zugriffdaten) zur Kenntnis zu nehmen und diese Daten zu verarbeiten. Bei einer Prüfung der HZD durch den Hessischen Datenschutzbeauftragten wurde festgestellt, dass das Masterpasswort unzulässig und ohne Mitteilung an die Justiz sowohl an andere Mitarbeiter der HZD als auch an externe Dienstleiter weiter gegeben worden war. Zwischen den Parteien ist streitig, ob und inwieweit die Richter bei der Nutzung der ihnen zur Verfügung gestellten Computer die Möglichkeit haben, von ihnen erstellte Dateien durch Speicherung in der persönlichen Ablage "P", durch eine Nutzung im "Offline-Betrieb" oder durch Verschlüsselung der Dateien vor einer Einsicht durch Dritte zu schützen. Wegen des wechselseitigen Parteivortrages hierzu wird auf S. 5 der Antragsschrift (Bl. 5 d.A.) und S. 2 f. des Schriftsatzes der Antragsteller vom 29.2.2008 (Bl. 36 f. d.A.) sowie die Schriftsätze des Antragsgegners vom 6.2.2008 (S. 4 f. = Bl. 28 f. d.A; S. 7 f. = Bl. 31 f. d.A.) und vom 2.7.2008 (Bl. 107 f. d.A.) verwiesen. Die Antragsteller haben mit gleichlautenden Schreiben vom 31.1.2005, 21.3.2005 und 13.4.2005 Widerspruch eingelegt, soweit die Verantwortung für den Betrieb und die Administration des Netzes für den Rechtspflegebereich außerhalb des Justizressorts und nicht ausschließlich bei den Gerichten angesiedelt ist und der Hessische Minister der Justiz dies billigt. Veranlasst durch diese Widersprüche hat das Hessische Ministerium der Justiz eine Arbeitsgruppe "EDV-Netzbetrieb für die Dritte Gewalt" gegründet, an der unter anderem Vertreter der Bezirksrichterräte des Landes teilgenommen haben. Wegen der Erörterungen in dieser Arbeitsgruppe und ihrer abschließenden Bewertungen und Vorschläge wird auf den Abschlussbericht der Arbeitsgruppe vom 1.11.2006 (Anlage zum Schriftsatz des Antragsgegners vom 6.2.2008) verwiesen. Mit Bescheiden vom 22.10.2007 hat der Antragsgegner die Widersprüche der Antragsgegner zurückgewiesen. Wegen der Begründung wird auf Bl. 7 - 9 der Akte verwiesen. Die Antragsteller haben mit der am 21.12.2007 eingereichten Klage beantragt, 1. die Widerspruchsbescheide des Hessischen Ministers der Justiz vom 22.10.2007 aufzuheben. 2. festzustellen, dass es unzulässig ist, dass der Hessische Minister der Justiz die Administration des EDV-Netzes der Hessischen Justiz für den Rechtsprechungsbereich des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main durch die Hessische Zentrale für Datenverarbeitung billigt und duldet. Sie haben die Auffassung vertreten, die Billigung und Duldung der Administration des EDV-Netzes der Hessischen Justiz für den Rechtsprechungsbereich des Oberlandesgericht durch den Minister der Justiz stelle eine Maßnahme der Dienstaufsicht dar, welche ihre richterliche Unabhängigkeit beeinträchtige. Durch die bestehende Organisationsform der Administration außerhalb des Justizressorts in Verbindung mit der technischen Ausgestaltung des Netzes seien die Antragsteller der unzulässigen Beobachtung und Kontrolle durch die Exekutive ausgesetzt. Durch das Einsehen der im Netz oder auf Sicherungsbändern enthaltenen Dokumente sei nämlich eine Kontrolle der richterlichen Entscheidungsbildung möglich. Über die Protokollierung äußerer Vorgänge im Bezug auf Dateien könne vom Nutzer ein Bewegungs- und Handlungsprofil erstellt werden. Der Minister der Justiz als Behörde der Dienstaufsicht über Richter dürfe keine technischen Einrichtungen betreiben oder betreiben lassen, die es ihm oder Dritten ermöglichen, sich ohne ausdrückliche Zustimmung der Richter Kenntnis über den Inhalt der zur Entscheidungsbildung gehörenden mündlichen oder schriftlichen Erwägungen zu verschaffen. Der Minister der Justiz könne sich auch nicht auf die ihm in § 1 Abs. 3 DV-VerbundG übertragene Fachaufsicht über die HZD berufen. Den Gerichten obliege darin nur die Fachaufsicht als datenverarbeitender Stelle im Sinne von § 4 HDSG, welche keine weitergehenden Weisungsrechte betreffend etwa die technische und personelle Durchführung der Administration des EDV-Netzes umfasse. Ein verbesserter Schutz der Rechtsprechung vor unerlaubter Einsichtnahme und unerlaubtem Aufzeichnen durch die Exekutive könne dadurch erreicht werden, dass die Administration des Netzes für den Rechtsprechungsbereich den Gerichten übertragen und durch allein dem Gerichtspräsidium verantwortliche Personen ausgeübt werde. Der Antragsgegner hat beantragt, den Antrag abzuweisen. Er hat die Auffassung vertreten, die justizorganisatorische Grundentscheidung des Ministers der Justiz, den IT-technischen Betrieb des EDV-Netzes der Justiz der HZD zu übertragen, beeinträchtige die Unabhängigkeit der Antragsteller unter keinem denkbaren Gesichtspunkt. Die Dienstaufsicht habe keinen Zugriff auf die richterlichen Unabhängigkeit unterliegende Dokumente im Netzwerk. Die konkrete Furcht der Antragsteller, möglicherweise durch der Dienstaufsicht des Hessischen Finanzministers unterstehende Personen "ausgespäht" zu werden, sei angesichts der Sicherheitsmechanismen im EDV-Netz der Justiz unbegründet. Dass Systemadministratoren der obersten Ebene die technische Möglichkeit haben, sich rechtswidrigen Zugriff auf Dokumente zu verschaffen, sei nach dem derzeitigen Stand der Technik systemimmanent und nur mit organisatorischen und rechtlichen Mitteln zu bekämpfen, aber nicht völlig auszuschließen. Dem Anliegen der Antragsteller sei auch bereits durch die im Jahr 2007 neu gefasste Vorschrift des § 1 Abs. 3 DV-VerbundG Rechnung getragen, weil damit dem Hessischen Justizminister die von der HZD wahrgenommenen Aufgaben für seinen Zuständigkeitsbereich formal zugeordnet seien. Zudem werde den Gerichten die Fachaufsicht über ihre Verfahrensdaten übertragen. Das Dienstgericht hat den Antrag zurückgewiesen und dies im Wesentlichen damit begründet, dass das EDV-Netz ein Arbeitsmittel sei, das nicht auch der Kontrolle der Richter diene. Denn das Speichern richterlicher Aufzeichnungen sei notwendiger Gegenstand der Datenverwaltung und ermögliche den schnellen und direkten Zugriff auf Entscheidungshilfen. Eine Kontrolle richterlicher Tätigkeit sei von vornherein nicht beabsichtigt. Gegen einen Missbrauch durch ein "Ausspähen" der Daten bestehe ausreichender Schutz. Es sei nämlich nicht erkennbar, inwieweit die Dienstaufsicht eigenmächtig Zugriff auf Dokumente habe. Es bedürfe hierzu der Einbindung des Administrators. Das Urteil wurde den Antragstellern am 18. und 19.7.2008 zugestellt; eine weitere Ausfertigung mit berichtigter Rechtsmittelbelehrung am 30.7.2008. Mit ihrer am 6.8.2008 beim Dienstgerichtshof eingegangenen Berufung verfolgen die Antragsteller ihr erstinstanzliches Begehren weiter. Sie fassen zunächst ihre erstinstanzlich dargelegte Rechtsauffassung zusammen und präzisieren sie dahin, dass die angegriffene Maßnahme mit der sachlichen Eigenständigkeit der rechtsprechenden Gewalt und der verfassungsrechtlichen Garantie einer von Fremdbeeinflussung freien Rechtsprechung nicht vereinbar sei. Denn die Antragsteller hätten einen Anspruch darauf, dass der eigentliche Rechtsfindungsprozess von einer Beobachtung und Kontrolle durch die Dienstaufsicht oder durch Dritte frei ist. Diese Rechtsauffassung teile auch das Gutachten "Modernisierung der Justiz und Rechtsstellung der Richter" durch das Hessische Ministerium der Justiz vom 16.10.2000, welches sie als Anlage B 1 (Bl. 192 ff. d.A.) vorlegen. Das Dienstgericht verkenne bei seiner Beurteilung, das EDV-Netz diene nicht auch der Kontrolle der Bediensteten, die Funktionsweise des EDV-Netzes. Es sei allein auf "die Verwaltung/Exekutive ausgerichtet" und solle auch eine Kontrolle im Sinne der Neuen Verwaltungssteuerung ermöglichen. Die Arbeitsplätze der Richterinnen und Richter seien dabei "eingebunden". Die vom Dienstgericht vertretene Auffassung sehen die Antragsteller auch nicht als in Übereinstimmung mit der im Urteil zitierten Entscheidung des Dienstgerichts des Bundes (BGH NJW 1995, 731 ) stehend an. Die in jenem Fall zu beurteilende Telefonanlage habe allein eine Aufzeichnung äußerer Daten (Rufnummern, Datum, Uhrzeit) ermöglicht. Nur deshalb habe das Dienstgericht des Bundes dies im Interesse einer Missbrauchskontrolle der Arbeitsmittel für zulässig erachtet. Hier aber eigne sich das EDV-Netz auch zur inhaltlichen Kontrolle. Bereits durch die bloße Eignung werde auf die richterliche Entscheidungsfindung im Sinne eines psychischen Druckes Einfluss genommen. Eine weitergehende Beobachtung und Kontrolle sei aber auch beabsichtigt. Das ergebe sich aus dem Runderlass des Hessischen Ministeriums der Justiz "Dienstanweisung für die Internetnutzung" (JMBl. 2004, 623) und aus dem Bericht des Hessischen Ministers der Justiz vom 8.1.2007 (Ausschussvorlage, Drucksache 16/6646, Anlage B 2, Bl. 206 ff. d.A.). Soweit das Dienstgericht nicht erkennen könne, dass die Dienstaufsicht einen eigenen Zugriff auf die Dokumente habe, sei allein entscheidend, dass die Dienstaufsicht sich die Handlungen Dritter zurechnen lassen müsse, die diese in ihrer Verantwortung oder mit ihrer Billigung vornehme. Die Beeinträchtigung durch "unzulässige Kontrollen" liege entgegen der Meinung des Dienstgerichts angesichts von Art. 97 Abs. 1 GG und der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hierzu auch nicht 'stets im Risikobereich richterlicher Tätigkeit'. Die Antragsteller wenden sich schließlich gegen die Einschätzung des Dienstgerichts, Akten in Geschäftsstellen und Büros seien einfacher zu kontrollieren als verschlüsselte und gesicherte Dateien. Der Aufwand beim Aufruf von Daten sei geringer als die Einsicht in Räume. Der Antragsgegner verteidigt die angefochtene Entscheidung. Er vertritt die Auffassung, dass die Aufgabe des Justizministers, Organisationsbedingungen für die Rechtpflege zu schaffen, auch die Befugnis umfasse, ein sinnvolles IT-Netzwerk einzurichten und dies durch den zuständigen Landesdienstleister administrieren zu lassen. Einzelplatz-PCs bildeten auch bei Einbeziehung der Richter keine Alternative. Das Dienstgericht habe zu Recht angenommen, dass eine Kontrolle richterlicher Tätigkeit im Netz von vornherein nicht beabsichtigt gewesen sei. Der Erlass zur Internetnutzung betreffe allein die Missbrauchskontrolle entsprechend der Rechtsprechung des Dienstgerichts des Bundes. Durch die Differenzierung der Zugriffsrechte und die Möglichkeit zur Verschlüsselung von Texten sei ein Schutz des 'unbeobachteten Rechtsfindungsprozesses der Richter' ausreichend gewährleistet. Auf die in den Dokumentenablagen für die Richterinnen und Richter abgelegten Daten stünde der Administration der HZD kein Zugriff "zu" sondern allein den örtlichen Administratoren. Die sogenannten log-Dateien zeichneten nur äußere Systemereignisse auf (etwa Beginn und Ende der Benutzung) und ermöglichten kein wirklich aufschlussreiches Benutzerprofil. Die Meta-Informationen über die Dokumentdateien könnten zudem vom Benutzer gelöscht werden. Soweit die Antragsteller auf die Zugriffsmöglichkeit der obersten Administratoren hinwiesen, sei zu beachten, dass deren Zugriffe protokolliert würden und auch das Löschen eines solchen Protokolls seinerseits protokolliert werde. Die Antragsteller verwahren sich in ihrer Replik gegen den Eindruck, ihnen komme es darauf an, ein zeitgemäßes EDV-Netz für die Justiz zu verhindern. Es gehe allein um größtmögliche Sicherheit für die Rechtsprechung. Die vom Antragsgegner angesprochenen Protokoll-Dateien (log-Dateien) hätten im Übrigen weitergehende Funktionen und ermöglichten ein umfassendes Profil (arg. Umkehrschluss aus § 4 Abs. 2 Dienstanweisung Internet). Das sog. "Masterpasswort", das alle Rechte umfasse, werde - anders als bei der Überprüfung der Internetnutzung - nicht nach dem Mehr-Augen-Prinzip eingesetzt. Die Parteien haben im Anschluss an die mündliche Verhandlung vom 30.6.2009 im schriftlichen Verfahren ergänzend vorgetragen: Sie tragen übereinstimmend vor, dass das EDV-Netz der hessischen Justiz in dem Sinne technisch selbständig ist als es eine eigene Domäne bildet (Aktive-Directory-Domaine" mit dem Namen "justiz.hessen.de") und durch eine sogenannte Firewall von anderen von der HZD betriebenen Netzen abgeschottet ist. Im Gegensatz zu den Netzen der Allgemeinen Landesverwaltung, der Justiz und der Polizei werden die selbständigen Netze des Hessischen Landtages und des Landesrechnungshofes nicht von der HZD verwaltet, sondern von unter der Aufsicht des jeweiligen Präsidenten stehenden Administratoren. Die Antragsteller weisen auf einen Vorfall im August 2009 hin, bei dem durch die HZD versehentlich das Programm "Virtual Computing Network" (VCN) auf zahlreichen Rechnern in Gerichten installiert und nach einem Tag wieder entfernt wurde. Es handelt sich um ein Programm, dass eine Steuerung von Einzel-PC's durch Zugriff eines Netzwerkadministrators ermöglicht. Sie tragen vor, das entgegen den Angaben der Beklagtenvertreterin im Verhandlungstermin die Administratoren der HZD auch auf das für den jeweiligen Richter als Benutzer eingerichtete Laufwerk "P:" zugreifen könnten. Das Bundesamt für die Sicherheit der Informationstechnik empfehle in einer Richtlinie deshalb eine Rollentrennung bei den Zugriffsrechten. Die Antragsteller verweisen für ihre Rechtsauffassung ergänzend auf den Bericht der Arbeitsgruppe "Zukunft" der Bund-Länder-Kommission für Datenverarbeitung und Rationalisierung in der Justiz (Anlage B 6, Bl. 306 ff. d.A.) sowie die Ausführungen von Bertrams in NWVBl. 2007, 205 ff. Der Antragsgegner vertieft im Schriftsatz vom 11.3.2010 seine Rechtsauffassung, dass der Beachtung der richterlichen Unabhängigkeit als Dritter Gewalt mit den vorhandenen Technologien und Dienstleistungsstandards von der HZD hinreichend entsprochen werde. Die zuständigen HZD-Administratoren seien über die Dienstanweisungen "Besitzübernahme persönlicher Verzeichnisse von Kundensystemen" und "Fernwartung" an Handlungsanweisungen gebunden, die sich besonders auf den Schutz der persönlichen Daten der Justizanwender richteten. Mit der Justiz bestünden "Benutzervereinbarungen", die jährlich im Bezug zu den spezifischen Anforderungen der hessischen Justiz an Sicherheit und Datenschutz überprüft und gegebenenfalls angepasst würden. Der Grund dafür, dass die EDV-Netze des Hessischen Landtages und des Landesrechnungshofes nicht von der HZD verwaltet würden, liege darin, dass diese über eine Selbstverwaltung verfügten, während bei der Justiz die organisatorischen Rahmenbedingungen durch das Justizministerium gewährleistet werden. Der Antragsgegner regt abschließend an, eine gutachterliche Stellungnahme des Hessischen Datenschutzbeauftragten einzuholen, wenn eine Beweiserhebung zur Sicherheit des Justiznetzwerkes als notwendig erachtet werde. Der Antragsteller zu 5) hat wegen Eintritts in den Ruhestand bereits in erster Instanz den Antrag in der Hauptsache für erledigt erklärt. Der Antragsgegner hat dem zugestimmt. Im Verlauf des Berufungsverfahrens haben auch die Antragssteller zu 1), 2) und 4) aus demselben Grund die Erledigung des Rechtsstreits in der Hauptsache erklärt. Hinsichtlich des Antragstellers zu 1) hat der Beklagte sich der Erledigungserklärung angeschlossen. Hinsichtlich der Antragsteller zu 2) und 4) hat er auch nach Belehrung gemäß § 161 Abs. 2 VwGO keine Stellung genommen.