C-196/12

URTEIL DES GERICHTSHOFS (Große Kammer) 19. November 2013 ( *1 ) „Untätigkeitsklage — Jährliche Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge der Beamten und sonstigen Bediensteten der Europäischen Union — Beamtenstatut — Angleichung der Berichtigungskoeffizienten — Beschluss des Rates — Weigerung, den Vorschlag der Kommission anzunehmen — Untätigbleiben — Unzulässigkeit“ In der Rechtssache C‑196/12 betreffend eine Untätigkeitsklage nach Art. 265 AEUV, eingereicht am 26. April 2012, Europäische Kommission , vertreten durch J. Currall, D. Martin und J.‑P. Keppenne als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg, Klägerin, unterstützt durch Europäisches Parlament , vertreten durch A. Neergaard und S. Seyr als Bevollmächtigte, Streithelfer, gegen Rat der Europäischen Union , vertreten durch M. Bauer und J. Herrmann als Bevollmächtigte, Beklagter, unterstützt durch Bundesrepublik Deutschland , vertreten durch T. Henze und J. Möller als Bevollmächtigte, Königreich Spanien , vertreten durch N. Díaz Abad und S. Centeno Huerta als Bevollmächtigte, Königreich der Niederlande , vertreten durch C. Wissels und M. Bulterman als Bevollmächtigte, Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland , vertreten durch E. Jenkinson und J. Beeko als Bevollmächtigte im Beistand von R. Palmer, Barrister, Streithelfer, erlässt DER GERICHTSHOF (Große Kammer) unter Mitwirkung des Präsidenten V. Skouris, des Vizepräsidenten K. Lenaerts, des Kammerpräsidenten A. Tizzano, der Kammerpräsidentin R. Silva de Lapuerta, der Kammerpräsidenten T. von Danwitz (Berichterstatter), E. Juhász, M. Safjan, C. G. Fernlund und J. L. da Cruz Vilaça, der Richter A. Rosas, G. Arestis, J.‑C. Bonichot und A. Arabadjiev, der Richterin C. Toader und des Richters C. Vajda, Generalanwalt: Y. Bot, Kanzler: A. Calot Escobar, aufgrund des schriftlichen Verfahrens, nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 12. September 2013 folgendes Urteil 1 Mit ihrer Klage begehrt die Europäische Kommission vom Gerichtshof die Feststellung, dass der Rat der Europäischen Union dadurch, dass er den Vorschlag der Kommission für eine Verordnung des Rates zur Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge der Beamten und sonstigen Bediensteten der Europäischen Union sowie der Berichtigungskoeffizienten, die auf diese Dienst- und Versorgungsbezüge anwendbar sind, mit Wirkung vom 1. Juli 2011 (KOM[2011] 820 endgültig, im Folgenden: Verordnungsvorschlag), nicht angenommen hat, seine Verpflichtungen aus dem durch die Verordnung (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 259/68 des Rates vom 29. Februar 1968 zur Festlegung des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten dieser Gemeinschaften sowie zur Einführung von Sondermaßnahmen, die vorübergehend auf die Beamten der Kommission anwendbar sind ( ABl. L 56, S. 1 ), errichteten Statut der Beamten der Europäischen Union in der durch die Verordnung (EU, Euratom) Nr. 1080/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 ( ABl. L 311, S. 1 ), die am 5. Juni 2012 berichtigt wurde ( ABl. L 144, S. 48 ), geänderten Fassung (im Folgenden: Statut) verletzt hat. Rechtlicher Rahmen 2 Art. 65 des Statuts lautet: „(1) Der Rat überprüft jährlich das Besoldungsniveau der Beamten und sonstigen Bediensteten der Union. Diese Überprüfung erfolgt im September an Hand eines gemeinsamen Berichts der Kommission, dem ein vom Statistischen Amt der Europäischen Union im Einvernehmen mit den statistischen Ämtern der einzelnen Mitgliedstaaten aufgestellter gemeinsamer Index zugrunde liegt; für diesen Index ist für jedes Land der Union der Stand am 1. Juli maßgebend. Der Rat prüft hierbei, ob im Rahmen der Wirtschafts- und Sozialpolitik der Union eine Angleichung der Bezüge angebracht ist. Berücksichtigt werden insbesondere etwaige Erhöhungen der Gehälter im öffentlichen Dienst sowie die Erfordernisse der Gewinnung von Personal. (2) Im Falle einer erheblichen Änderung der Lebenshaltungskosten beschließt der Rat innerhalb von höchstens zwei Monaten Maßnahmen zur Angleichung der Berichtigungskoeffizienten und gegebenenfalls über deren Rückwirkung. (3) Bei Anwendung dieses Artikels beschließt der Rat auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit (Artikel 16 Absätze 4 und 5 [EUV]).“ 3 Beschließt der Rat gemäß Art. 65 Abs. 1 des Statuts eine Anpassung der Dienstbezüge, so gilt sie nach Art. 82 Abs. 2 des Statuts auch für die Versorgungsbezüge. 4 Gemäß Art. 65a des Statuts sind die Anwendungsmodalitäten seiner Art. 64 und 65 in Anhang XI des Statuts festgelegt. 5 Art. 1 dieses Anhangs, der zu Abschnitt 1 seines Kapitels 1 gehört, sieht vor, dass Eurostat für die Überprüfung des Besoldungsniveaus gemäß Art. 65 Abs. 1 des Statuts jedes Jahr bis Ende Oktober einen Bericht über die Entwicklung der Lebenshaltungskosten in Brüssel (Belgien) (Brüsseler internationaler Index), über die Entwicklung der Lebenshaltungskosten außerhalb Brüssels (Kaufkraftparitäten und implizite Indizes) und über die Entwicklung der Kaufkraft der Dienstbezüge der nationalen Beamten in den Zentralverwaltungen von acht Mitgliedstaaten (spezifische Indikatoren) erstellt. 6 In Art. 3 des Anhangs XI des Statuts, der Abschnitt 2 („Modalitäten der jährlichen Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge“) von Kapitel 1 dieses Anhangs bildet, heißt es: „(1) Mit Wirkung vom 1. Juli beschließt der Rat gemäß Artikel 65 Absatz 3 des Statuts bis Ende eines jeden Jahres über die von der Kommission vorgeschlagene Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge auf der Grundlage der in Abschnitt 1 dieses Anhangs genannten Elemente. (2) Der Wert der Angleichung entspricht dem Produkt aus dem spezifischen Indikator und dem Brüsseler internationalen Index. Die Angleichung wird in Nettowerten als ein gleicher Prozentsatz für alle ausgedrückt. … (5) Die Berichtigungskoeffizienten für Belgien und Luxemburg werden auf 100 festgesetzt. Die Berichtigungskoeffizienten, a) die für die Dienstbezüge der in anderen Mitgliedstaaten oder an bestimmten anderen Dienstorten tätigen Beamten der Union gelten, b) die … für die Versorgungsbezüge gelten, die von der Union in anderen Mitgliedstaaten für den Anteil gezahlt werden, der den vor dem 1. Mai 2004 erworbenen Ansprüchen entspricht, werden auf der Grundlage des Verhältnisses zwischen den in Artikel 1 dieses Anhangs genannten Kaufkraftparitäten und den in Artikel 63 des Statuts vorgesehenen Wechselkursen für die betreffenden Länder festgesetzt. …“ 7 Kapitel 5 des Anhangs XI des Statuts trägt die Überschrift „Ausnahmeklausel“. Es besteht nur aus Art. 10, der lautet: „Geht aus von der Kommission mitgeteilten objektiven Daten hervor, dass in der Union eine erhebliche, abrupte Verschlechterung der wirtschaftlichen und sozialen Lage eingetreten ist, so legt die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat entsprechende Vorschläge vor, über die diese gemäß Artikel 336 [AEUV] beschließen.“ 8 Nach Art. 15 Abs. 1 des Anhangs XI galten dessen Bestimmungen vom 1. Juli 2004 bis zum 31. Dezember 2012. Vorgeschichte des Rechtsstreits 9 Da der Rat der Ansicht war, dass die jüngste in der Union eingetretene Finanz- und Wirtschaftskrise eine „ernsthafte und abrupte Verschlechterung der wirtschaftlichen und sozialen Lage in der [Union]“ im Sinne von Art. 10 des Anhangs XI des Statuts verursacht, ersuchte er die Kommission im Dezember 2010, auf der Grundlage von Art. 10 rechtzeitig geeignete Vorschläge zu unterbreiten, damit das Europäische Parlament und der Rat sie vor Ende 2011 prüfen und verabschieden können. 10 In Beantwortung dieses Ersuchens legte die Kommission dem Rat am 13. Juli 2011 den Bericht betreffend die Ausnahmeklausel (Artikel 10 von Anhang XI des Statuts) (KOM[2011] 440 endgültig) vor, in dem sie, gestützt auf 15 Indikatoren und auf die von ihrer Generaldirektion „Wirtschaft und Finanzen“ am 13. Mai 2011 veröffentlichten europäischen Wirtschaftsprognosen, zu dem Ergebnis kam, dass die Vorlage eines Vorschlags auf der Grundlage von Art. 10 des Anhangs XI des Statuts nicht angebracht sei. 11 An die Prüfung dieses Berichts schlossen sich Erörterungen im Rat an, die zu einer erneuten Aufforderung des Rates an die Kommission führten, Art. 10 anzuwenden und einen angemessenen Vorschlag für die Angleichung der Dienstbezüge zu unterbreiten. 12 Zur Beantwortung dieser Aufforderung legte die Kommission die Mitteilung KOM(2011) 829 endgültig vom 24. November 2011 mit zusätzlichen Informationen zum Bericht KOM(2011) 440 endgültig vor, die sich insbesondere auf die von ihrer Generaldirektion „Wirtschaft und Finanzen“ am 10. November 2011 veröffentlichten europäischen Wirtschaftsprognosen stützte. Sie kam darin wiederum zu dem Ergebnis, dass sich die Union nicht in einer außergewöhnlichen Lage im Sinne von Art. 10 des Anhangs XI des Statuts befinde und dass sie daher keine Maßnahmen auf der Grundlage der Ausnahmeklausel vorschlagen könne. 13 Am gleichen Tag legte die Kommission ihren Verordnungsvorschlag nebst einer Begründung vor. Die auf der Grundlage der in Art. 3 des Anhangs XI des Statuts vorgesehenen „normalen“ Methode vorgeschlagene Angleichung der Bezüge betrug 1,7 %. 14 Im Beschluss 2011/866/EU des Rates vom 19. Dezember 2011 betreffend den Vorschlag der Kommission für eine Verordnung des Rates zur Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge der Beamten und sonstigen Bediensteten der Europäischen Union sowie der Berichtigungskoeffizienten, die auf diese Dienst- und Versorgungsbezüge anwendbar sind, mit Wirkung vom 1. Juli 2011 ( ABl. L 341, S. 54 ), nahm der Rat den Verordnungsvorschlag nicht an und begründete dies u. a. wie folgt: „(8) … Der Rat ist davon überzeugt, dass die Finanz- und Wirtschaftskrise, die gegenwärtig in der Union herrscht und in einer großen Zahl der Mitgliedstaaten substanzielle Haushaltsanpassungen, unter anderem der Anpassung der Gehälter der mitgliedstaatlichen Beamten, zur Folge hat, eine erhebliche, abrupte Verschlechterung der wirtschaftlichen und sozialen Lage in der Union darstellt. … (13) Angesichts dessen ist der Rat der Auffassung, dass der Standpunkt der Kommission in der Frage, ob eine erhebliche, abrupte Verschlechterung der wirtschaftlichen und sozialen Lage in der EU vorliegt, und ihre Weigerung, einen Vorschlag nach Artikel 10 des Anhangs XI des Statuts vorzulegen, auf offensichtlich unzureichenden und fehlerhaften Gründen beruhen. (14) Da der … Gerichtshof in der Rechtssache C‑40/10 [Urteil vom 24. November 2010, Kommission/Rat (Slg. 2010, I‑12043)] entschieden hat, dass während der Geltungsdauer des Anhangs XI des Statuts das Verfahren nach dessen Artikel 10 die einzige Möglichkeit ist, eine Wirtschaftskrise bei der Anpassung der Bezüge zu berücksichtigen, war der Rat auf einen Vorschlag der Kommission zur Anwendung dieses Artikels in Krisenzeiten angewiesen. (15) Der Rat ist überzeugt, dass die Kommission angesichts des Wortlauts von Artikel 10 des Anhangs XI des Statuts und aufgrund der Verpflichtung zur loyalen Zusammenarbeit zwischen den Organen gemäß Artikel 13 Absatz 2 [EUV] verpflichtet war, dem Rat einen entsprechenden Vorschlag vorzulegen. Die Schlussfolgerungen der Kommission und die Nichtvorlage eines solchen Vorschlags verstoßen daher gegen diese Verpflichtung. (16) Da der Rat nur auf Vorschlag der Kommission tätig werden kann, hat die Tatsache, dass die Kommission nicht die richtigen Schlüsse aus den Hinweisen gezogen und keinen Vorschlag gemäß Artikel 10 des Anhangs XI des Statuts vorgelegt hat, den Rat daran gehindert, durch die Annahme eines Rechtsaktes nach Artikel 10 des Anhangs XI des Statuts richtig auf die erhebliche und abrupte Verschlechterung der wirtschaftlichen und sozialen Lage zu reagieren.“ 15 Neben der Erhebung einer Nichtigkeitsklage gemäß Art. 263 AEUV gegen den Beschluss 2011/866 in der Rechtssache, in der das Urteil vom 19. November 2013, Kommission/Rat (C‑63/12), ergangen ist, übermittelte die Kommission der Präsidentschaft des Rates ein Schreiben vom 25. Januar 2012, das am 20. Februar 2012 in das Register des Sekretariats des Rates eingetragen wurde. Darin forderte sie den Rat gemäß Art. 265 AEUV auf, den Verordnungsvorschlag binnen zwei Monaten nach Zugang des Schreibens anzunehmen. Der Rat nahm das Schreiben zur Kenntnis. Anträge der Parteien und Verfahren vor dem Gerichtshof 16 Die Kommission beantragt, — festzustellen, dass der Rat dadurch, dass er den Verordnungsvorschlag nicht angenommen hat, seine Verpflichtungen aus dem Statut verletzt hat, und — dem Rat die Kosten aufzuerlegen. 17 Der Rat beantragt, die Klage abzuweisen und der Kommission die Kosten aufzuerlegen. 18 Durch Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 4. September 2012 sind das Parlament als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission und die Bundesrepublik Deutschland, das Königreich Spanien, das Königreich der Niederlande sowie das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen worden. Zur Klage 19 Die Kommission trägt vor, die vorliegende Untätigkeitsklage werde vorsorglich für den Fall erhoben, dass die Vorgehensweise des Rates, insbesondere in Bezug auf die Angleichung der Berichtigungskoeffizienten, als Untätigkeit eingestuft und vom Gerichtshof im Rahmen der gegen den Beschluss 2011/866 erhobenen Nichtigkeitsklage nicht als anfechtbare Handlung angesehen werde. 20 Sollte es sich bei diesem Beschluss nicht um eine „echte“ Weigerung, den Verordnungsvorschlag anzunehmen, handeln, hätte der Rat seine aus Art. 3 Abs. 1 des Anhangs XI des Statuts resultierende Verpflichtung verletzt, die darin bestehe, den Vorschlag der Kommission vor dem Ende des laufenden Jahres anzunehmen. Mangels eines Vorschlags gemäß Art. 10 dieses Anhangs sei eine formale Voraussetzung für die Anwendung dieses Artikels nicht erfüllt, so dass der Rat nach dem Urteil vom 24. November 2010, Kommission/Rat, verpflichtet gewesen wäre, den auf Art. 3 gestützten Verordnungsvorschlag anzunehmen. 21 Nach Art. 265 Abs. 1 AEUV kann ein Unionsorgan beim Gerichtshof Klage auf Feststellung erheben, dass der Rat es unter Verletzung der Verträge unterlassen hat, einen Beschluss zu fassen. 22 Diese Klagemöglichkeit beruht auf der Vorstellung, dass die rechtswidrige Untätigkeit eines Organs u. a. den übrigen Organen die Befassung des Gerichtshofs ermöglichen soll, um von diesem feststellen zu lassen, dass die Untätigkeit gegen den AEU-Vertrag verstößt. Der genannte Artikel meint die Untätigkeit durch Nichtbescheidung oder Nichtstellungnahme, nicht aber den Erlass eines anderen als des vom Kläger gewünschten oder für notwendig erachteten Rechtsakts (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteile vom 24. November 1992, Buckl u. a./Kommission, C-15/91 und C-108/91, Slg. 1992, I-6061 , Randnr. 17, und vom 16. Februar 1993, ENU/Kommission, C-107/91, Slg. 1993, I-599 , Randnr. 10 und die dort angeführte Rechtsprechung). 23 Im vorliegenden Fall hat der Rat aber durch den Erlass des Beschlusses 2011/866, der, wie der Gerichtshof in den Randnrn. 29 bis 33 des Urteils vom 19. November 2013, Kommission/Rat, entschieden hat, eine anfechtbare Handlung im Sinne von Art. 263 AEUV darstellt, zum Verordnungsvorschlag Stellung genommen. 24 Um seinen Standpunkt zu diesem Vorschlag deutlich zu machen, hat der Rat nämlich einen förmlichen „Beschluss“ gefasst, der im Amtsblatt der Europäischen Union , Reihe L, veröffentlicht wurde, die die Rechtsvorschriften der Union enthält. 25 Ferner hat der Rat in den Erwägungsgründen des Beschlusses 2011/866 ausgeführt, dass die Kommission aufgrund der gegenwärtig in der Union herrschenden Finanz- und Wirtschaftskrise verpflichtet gewesen sei, einen entsprechenden Vorschlag gemäß der Ausnahmeklausel in Art. 10 des Anhangs XI des Statuts vorzulegen. 26 Folglich hat der Rat es nicht unterlassen, einen Beschluss über den auf Art. 3 des Anhangs XI gestützten Verordnungsvorschlag zu fassen, sondern ihn der Sache nach abgelehnt. 27 Diese Stellungnahme betrifft den gesamten Verordnungsvorschlag einschließlich der Angleichung der Berichtigungskoeffizienten, auch wenn der Rat die Gründe für die Ablehnung ihrer Angleichung nicht gesondert erläutert hat. 28 Zum einen wird nämlich im Rubrum und im verfügenden Teil des Beschlusses 2011/866 der vollständige Titel des Verordnungsvorschlags erwähnt. 29 Zum anderen erstrecken sich die in Art. 10 des Anhangs XI des Statuts vorgesehene Ausnahmeklausel sowie die Begründung des Beschlusses 2011/866, die dahin geht, dass die Kommission anstelle des auf Art. 3 dieses Anhangs beruhenden Verordnungsvorschlags einen Vorschlag auf der Grundlage von Art. 10 hätte vorlegen müssen, auf die gesamte jährliche Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge, d. h. auf die Angleichung sowohl des allgemeinen Niveaus der Dienst- und Versorgungsbezüge als auch der Berichtigungskoeffizienten, wie der Gerichtshof in den Randnrn. 90 bis 95 und 100 bis 103 des Urteils vom 19. November 2013, Kommission/Rat, entschieden hat. 30 Unter diesen Umständen liegen die in Art. 265 AEUV aufgestellten Voraussetzungen nicht vor. 31 Infolgedessen ist die Untätigkeitsklage als unzulässig abzuweisen. Kosten 32 Gemäß Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr entsprechend dem dahin gehenden Antrag des Rates die Kosten aufzuerlegen. Nach Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten und die Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden: 1. Die Klage wird abgewiesen. 2. Die Europäische Kommission trägt die Kosten. 3. Die Bundesrepublik Deutschland, das Königreich Spanien, das Königreich der Niederlande, das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland und das Europäische Parlament tragen ihre eigenen Kosten. Unterschriften ( *1 ) Verfahrenssprache: Französisch.