C-187/16

Direktvergaben an Staatsdruckerei vs. Vergaberichtlinien – enge Auslegung der Sicherheitsausnahmen • Die Vergabe von Druckaufträgen über Reisepässe, Personalausweise, Führerscheine und vergleichbare sicherheitsrelevante Dokumente unterliegt grundsätzlich den Vergaberichtlinien 92/50 bzw. 2004/18, sofern die Schwellenwerte erreicht werden. • Ausnahmen wegen besonderer Sicherheitsmaßnahmen oder zum Schutz wesentlicher Sicherheitsinteressen (Art.4 Abs.2 Richtlinie 92/50, Art.14 Richtlinie 2004/18, Art.346 AEUV) sind eng auszulegen und setzen einen Nachweis voraus, dass eine Ausschreibung den Schutz dieser Interessen nicht gewährleisten könnte. • Die bloße Berufung auf staatliche Sicherheitsinteressen genügt nicht: Ein Mitgliedstaat muss darlegen, weshalb vertraulichkeits- und sicherheitsrelevante Anforderungen nicht im Rahmen eines Vergabeverfahrens durch geeignete Eignungsanforderungen, Geheimhaltungsverpflichtungen oder vertragliche und verwaltungsrechtliche Kontrollmittel sichergestellt werden können. • Für Aufträge unterhalb der Schwellenwerte gelten die Grundfreiheiten (Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit) und die allgemeinen Transparenz- und Gleichbehandlungsgrundsätze nur, sofern ein eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse nachgewiesen wird. • Im konkreten Fall hat Österreich durch Direktvergaben an die Österreichische Staatsdruckerei (ÖS) die Richtlinien verletzt; für den kleinen Auftrag über Pyrotechnik-Ausweise hat die Kommission jedoch kein eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse nachgewiesen. Die Europäische Kommission klagte gegen die Republik Österreich wegen Direktvergaben sicherheitsrelevanter Druckdienstleistungen an die privatrechtliche Österreichische Staatsdruckerei GmbH (ÖS). Streitgegenstand waren insbesondere Aufträge über Reisepässe mit Chip, Notpässe, Aufenthaltstitel, Personalausweise, Führerscheine im Scheckkartenformat und Zulassungsbescheinigungen im Chipkartenformat sowie ein separater Auftrag für Pyrotechnik‑Ausweise. Österreich stützte die Direktvergaben auf nationale Vorschriften (Staatsdruckereigesetz, Passverordnung u. a.) und berief sich auf die Wahrung wesentlicher Sicherheitsinteressen und besondere Sicherheitsmaßnahmen. Die Kommission beanstandete, dass die Aufträge die Schwellenwerte der Richtlinien 92/50 bzw. 2004/18 überschritten und daher europäische Vergabeverfahren hätten angewandt werden müssen. Österreich hielt entgegen, eine Ausschreibung würde die Geheimhaltung, Versorgungssicherheit und staatliche Kontrollbefugnisse gefährden. Das Verfahren erfasste Vorfragen zu Art.4 Abs.2 Richtlinie 92/50, Art.14 Richtlinie 2004/18 und Art.346 AEUV. • Anwendbarkeit der Richtlinien: Die betreffenden Druckleistungen fallen als ‚Verlegen und Drucken gegen Vergütung oder auf vertraglicher Grundlage‘ unter Anhang IA der Richtlinie 92/50 und Anhang II Teil A der Richtlinie 2004/18; Schätzwerte überschreiten die Schwellenwerte, sodass grundsätzlich Vergabeverfahren anzuwenden sind. • Rechtsnatur der Ausnahmen: Art.4 Abs.2 der Richtlinie 92/50 und Art.14 der Richtlinie 2004/18 sehen Ausnahmen vor, wenn Rechts- und Verwaltungsvorschriften besondere Sicherheitsmaßnahmen verlangen oder der Schutz wesentlicher Sicherheitsinteressen dies gebietet. Diese Ausnahmen sind eng auszulegen und gewähren nur einen Ermessensspielraum, keinen generellen Freibrief. • Beweislast und Verhältnismäßigkeit: Ein Mitgliedstaat, der sich auf diese Ausnahmen beruft, muss nachweisen, dass die Ziele (z. B. Geheimhaltung, Schutz biometrischer Daten, Versorgungssicherheit) nicht im Rahmen eines ordnungsgemäßen Vergabeverfahrens hätten erreicht werden können. Die Möglichkeit, in Ausschreibungen hohe Eignungsanforderungen, Geheimhaltungsverpflichtungen, Kontrollrechte und Sanktionen vorzusehen, schließt regelmäßig die Anwendung der Ausnahmen aus. • Anwendbarkeit staatlicher Kontrollbefugnisse: Österreich hat nicht hinreichend dargetan, dass allein staatliche Verwaltungszugriffe bei der ÖS die Vertraulichkeit besser gewährleisten könnten als vertraglich geregelte Kontroll- und Geheimhaltungsmaßnahmen gegenüber anderen Bietern; es fehlt der Nachweis, dass solche Maßnahmen bei externen Anbietern nicht durchsetzbar wären. • Versorgungs- und Vertrauensargument: Die behauptete Gefährdung der Versorgungssicherheit und das besondere Vertrauen in die ÖS wurden nicht so konkret nachgewiesen, dass sie eine Nichtanwendung der Vergaberichtlinien rechtfertigen; Zentralisierung ist kein Ausschließungsgrund, da Vergabeverfahren ebenfalls eine Zentralvergabe an einen einzigen Bieter ermöglichen. • Art.346 AEUV: Auch ein Berufungsgrund nach Art.346 Abs.1 Buchst. a (Schutz wesentlicher Sicherheitsinteressen) rechtfertigt nicht ohne Weiteres die Umgehung der Vergabevorschriften; hierfür ist ebenfalls ein konkreter Nachweis erforderlich. • Pyrotechnik‑Ausweisauftrag: Für den einzelnen Auftrag über Pyrotechnik‑Ausweise (Schätzwert 56.000 EUR, unterhalb der Schwellenwerte) hat die Kommission kein ausreichendes eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse nachgewiesen; daher gelten hier die formalen Vergabeanforderungen nicht, und die Klage insoweit ist abzuweisen. • Gesamtergebnis rechtlich gewürdigt: Mangels Nachweises, dass Ausschreibungen die Sicherheitsziele nicht hätten erreichen können, war die Nichtanwendung der Richtlinien unvereinbar mit dem Unionsrecht; daher liegt insoweit ein Verstoß Österreichs vor. Der Gerichtshof stellt fest, dass die Republik Österreich gegen Art.4 Abs.2 und Art.8 i.V.m. Art.11–37 der Richtlinie 92/50 sowie gegen Art.14 und Art.20 i.V.m. Art.23–55 der Richtlinie 2004/18 verstoßen hat, weil sie Dienstleistungsaufträge über die Herstellung von Reisepässen mit Chip, Notpässen, Aufenthaltstiteln, Personalausweisen, Führerscheinen im Scheckkartenformat und Zulassungsbescheinigungen im Chipkartenformat ohne vorherige Ausschreibung unmittelbar an die Österreichische Staatsdruckerei GmbH vergeben und nationale Vorschriften beibehalten hat, die solche Direktvergaben vorsehen. Die Klage der Kommission wird insoweit stattgegeben. Die Klage bezüglich des Dienstleistungsauftrags über Pyrotechnik‑Ausweise wird abgewiesen, da die Kommission kein eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse nachgewiesen hat. Wegen der Kosten wird entschieden, dass Österreich ihre eigenen Kosten sowie vier Fünftel der Kosten der Kommission zu tragen hat; die Kommission trägt ein Fünftel ihrer Kosten. Insgesamt bedeutet dies, dass Österreich seine Praxis der Direktvergaben an die ÖS für die genannten sicherheitsrelevanten Identitätsdokumente nicht ohne Einhaltung der einschlägigen Vergabevorschriften fortsetzen darf, es sei denn, es weist künftig konkret nach, dass und weshalb eine Ausschreibung die erforderlichen Sicherheitsziele nicht erfüllen könnte.