2 C 7/17

Vorlage an BVerfG: Evidente Unteralimentation der A10‑Besoldung in Berlin 2010–2015 • Die Vermutung verfassungswidriger Unteralimentation von Beamten kann sich auch ergeben, wenn auf der ersten Prüfungsstufe weniger als drei der fünf Indikatoren die Orientierungsschwellen überschreiten, sofern die erfüllten Parameter besonders deutlich sind. • Zur Feststellung der Verfassungswidrigkeit von Besoldungsgesetzen ist das Bundesverwaltungsgericht nicht zuständig; das Verfahren ist gemäß Art.100 GG dem Bundesverfassungsgericht vorzulegen, wenn die Entscheidung die Gültigkeit eines Gesetzes in Frage stellt. • Bei der materiellen Prüfung sind auf der ersten Stufe die fünf vom Bundesverfassungsgericht benannten Parameter zu prüfen; Verzerrungen oder Sonderlagen können jedoch eine vertiefte Gesamtwürdigung auf der zweiten Stufe erfordern. • Die Alimentation muss neben relativen Vergleichsparametern eine absolute Mindestdistanz zum sozialrechtlichen Grundsicherungsniveau wahren; diese Mindestgrenze wurde für die überprüften Jahre als 15 % bestimmt. • Eine bloße Finanzknappheit des Dienstherrn rechtfertigt eine Unterschreitung des Alimentationsgrundsatzes nicht, sofern die Einschnitte nicht Teil eines schlüssigen umfassenden Haushaltskonsolidierungskonzepts sind. Der Kläger, seit 1994 Beamter im Polizeidienst des Landes Berlin und seit 2006 Kriminaloberkommissar (A10), begehrt die Feststellung, dass seine Besoldung für die Jahre 2010 bis 2015 verfassungswidrig zu niedrig war. Nachdem Anträge und Verfahren in Widerspruchs- und verwaltungsgerichtlichen Instanzen erfolglos blieben, ließ das OVG Berlin‑Brandenburg die Berufung zurückweisen; die Revision wurde zugelassen. Berlin regelte die Landesbesoldung ab 2010 schrittweise durch eigene Gesetze mit unterschiedlichen Anpassungszeitpunkten und -sätzen; die effektive Wirkung der Erhöhungen trat meist erst zum August eines Jahres ein. Der Kläger rügt insbesondere die Berechnungsmethode des Berufungsgerichts sowie die Verwendung des Nominallohnindex für Berlin; er macht geltend, dass bei korrekter Ermittlung die Indikatoren eine evidente Unteralimentierung begründen. Das OVG sah Indizien, verneinte aber die Evidenz; der Senat des Bundesverwaltungsgerichts hält die Alimentation der A10‑Beamten 2010–2015 für nicht amtsangemessen. • Zuständigkeit und Vorlagepflicht: Die Gültigkeit der in Zahlenwerten geregelten Besoldungshöhen kann nicht durch das Bundesverwaltungsgericht festgestellt werden, ohne die Gesetze selbst in Frage zu stellen; daher ist das Verfahren gemäß Art.100 Abs.1 GG dem Bundesverfassungsgericht vorzulegen. • Prüfschema des BVerfG: Das vom Bundesverfassungsgericht entwickelte dreistufige Prüfverfahren ist anzuwenden: erste Stufe (fünf zahlenbasierte Parameter: Tarifverdienste öD, Nominallohnindex, Verbraucherpreisindex, systeminterner Entwicklungsvergleich, Quervergleich Bund/Länder), zweite Stufe (Gesamtabwägung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien), dritte Stufe (Prüfung verfassungsrechtlicher Rechtfertigungen). • Bindungswirkung der Berechnungsmethode: Die konkrete Rechenart des BVerfG besitzt keine formale Bindungswirkung in allen ihren Zwischenschritten; die verwendete pauschalierende, jahresbezogene Methode ist sachgerecht für die erste Prüfungsstufe, kann aber zu Verzerrungen führen und ist nicht zwingend. • Flexibilität der Indizienprüfung: Die 'Drei‑Parameter‑Regel' ist wertender Orientierungsrahmen; in Sonderfällen können bereits zwei besonders deutlich erfüllte Parameter eine umfassende Prüfung auf der zweiten Stufe auslösen. • Regionale Sonderlage Berlin: Der Nominallohnindex für Berlin weicht aufgrund struktureller Besonderheiten signifikant von anderen Ländern ab; dies rechtfertigt aber nicht generell den Ausschluss des Indexes, wohl aber eine vertiefte Gesamtwürdigung. • Ergebnisse der Indikatoren: Für A10 liegen deutliche und über Jahre anhaltende Abweichungen insbesondere zum Tarifindex der Beschäftigten und zum Verbraucherpreisindex vor; die Differenzen sind stark ausgeprägt und bieten gewichtige Indizien für Unteralimentierung. • Gesamtabwägung (zweite Stufe): Unter Berücksichtigung zusätzlicher Kriterien (Vergleich mit privatwirtschaftlichen Vollzeitverdiensten vergleichbarer Qualifikation, Auswirkungen auf Qualität und Verantwortung des Amtes, Kürzungen bei Beihilfe/Versorgung, Zeitpunkt der Anpassungswirkung) ergibt sich ein einheitliches Bild zugunsten einer evidenten Unangemessenheit der Alimentation 2010–2015. • Rechtfertigungsmängel: Es liegt kein schlüssiges, umfassendes Haushaltskonsolidierungskonzept vor, das die Einschnitte sachlich und prozedural begründet; die bloße Angabe der Haushaltslage genügt nicht als verfassungsrechtliche Rechtfertigung. • Absolute Mindestgrenze: Die Nettoalimentation muss eine Mindestdistanz zum sozialrechtlichen Grundsicherungsniveau wahren; für die Berechnung legt der Senat nachvollziehbare Parameter (Regelsätze, Unterkunfts- und Heizkosten, Bildung/Teilhabe, Krankenversicherungsaufwand etc.) zugrunde und stellt fest, dass die Mindestalimentation 2010–2015 deutlich unter der Vergleichsschwelle von 15 % lag. Der Senat hält die Besoldung der A10‑Beamten des Landes Berlin in den Jahren 2010 bis 2015 insgesamt für verfassungswidrig zu niedrig bemessen. Da eine Feststellung der Verfassungswidrigkeit die Gültigkeit der maßgeblichen Besoldungsgesetze unmittelbar in Frage stellt, ist das Verfahren auszusetzen und dem Bundesverfassungsgericht nach Art.100 Abs.1 GG vorzulegen mit der konkreten Frage, ob die für die Besoldung des Klägers maßgeblichen Landesgesetze mit dem Grundgesetz vereinbar waren. Zur Begründung führt der Senat aus, dass insbesondere die starke und mehrjährige Abweichung gegenüber Tarifverdiensten und Verbraucherpreisen, die verschlechterte Relation zu vergleichbaren Privatverdiensten, sowie Kürzungen bei Alimentationsleistungen eine evidente Unteralimentierung begründen und keine verfassungsrechtlich tragfähige Rechtfertigung erkennbar ist. Ferner erfüllt die Mindestalimentation die absolute Mindestanforderung gegenüber dem sozialrechtlichen Grundsicherungsniveau in keinem der Jahre; deshalb ist die Vorlage an das Bundesverfassungsgericht geboten.