8 C 35/12

Fortsetzungsfeststellung: kein berechtigtes Interesse bei geänderter Rechtslage und fehlender Stigmatisierung • Eine Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO setzt ein berechtigtes rechtliches, wirtschaftliches oder ideelles Interesse voraus; die bloße Schwere eines erledigten Grundrechtseingriffs begründet kein eigenständiges Feststellungsinteresse. • Änderungen der maßgeblichen Rechtslage können eine Wiederholungsgefahr ausschließen und damit ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse entfallen lassen. • Ein Rehabilitierungsinteresse wegen des Vorwurfs objektiver Strafbarkeit liegt nur vor, wenn die Maßnahme Außenwirkung mit stigmatisierender Herabsetzung entfaltet hat; dies ist eine konkrete Darlegung erforderlich. • Ordnungrechtliche Untersagungen zur Durchsetzung eines Erlaubnisvorbehalts sind bei fehlender Erlaubnis oder bei Zweifeln an der Erlaubnisfähigkeit verhältnismäßig und mit unions- und verfassungsrechtlichen Vorgaben vereinbar. • Für Staatshaftungsansprüche ist Kausalität zwischen Behördenfehlverhalten und Schaden erforderlich; bei Ermessensentscheidungen fehlt Haftung, wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass bei rechtmäßiger Ermessensausübung dieselbe Entscheidung getroffen worden wäre. Die Klägerin vermittelte in einer Betriebsstätte Sportwetten an private Wettanbieter. Das Landratsamt untersagte ihr mit Bescheid vom 20.12.2010 die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und forderte zur sofortigen Einstellung auf; die Verfügung stützte sich auf § 9 GlüStV zur Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts. Die Klägerin klagte; das Verwaltungsgericht wies ab, der BayVGH hob die Untersagung für die Vergangenheit auf und stellte Rechtswidrigkeit bis zur Berufungsentscheidung fest. Der Beklagte legte Revision ein; zwischenzeitlich wurde die Verfügung für die Zeit ab 01.07.2012 für erledigt erklärt. Die Klägerin verlangte im Berufungsverfahren eine Fortsetzungsfeststellung für den zurückliegenden Zeitraum u. a. wegen Wiederholungsgefahr, Rehabilitierungs- und Präjudizinteresse für Staatshaftungsansprüche. • Verfahrensabschluss: Für die seit 01.07.2012 erledigten Teile war das Verfahren einzustellen (§ 92 Abs.3 VwGO). • Zulässigkeit der Klage: Für den Zeitraum bis 30.06.2012 kommt nur die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs.1 Satz4 VwGO in Betracht; die Änderung der Klage von Anfechtung auf Fortsetzungsfeststellung ist zulässig, da die Untersagung bis zu diesem Datum fortlief. • Berechtigtes Feststellungsinteresse: Erforderlich ist ein berechtigtes rechtliches, wirtschaftliches oder ideelles Interesse, das die Position des Klägers verbessert; ein bloßes Abstractum oder allein die Schwere des Eingriffs reicht nicht. • Wiederholungsgefahr fehlt: Die maßgebliche Rechtslage änderte sich grundlegend durch Neuregelungen zum Glücksspielrecht zum 01.07.2012 (Einführung eines Konzessionssystems), folglich sind die rechtlichen Umstände nicht im Wesentlichen unverändert geblieben. • Rehabilitierungsinteresse fehlt: Ein solches besteht nur bei stigmatisierender Außenwirkung; hier war die Verfügung ausschließlich an die Klägerin gerichtet und es liegt kein Nachweis von Kundgabe oder Strafverfahren vor. • Präjudizinteresse für Staatshaftung ausgeschlossen: Staatshaftungsansprüche sind offensichtlich aussichtslos, weil Kausalität zwischen etwaiger Rechtsverletzung und Schaden bei behördlichen Ermessensentscheidungen fehlt und eine Untersagung im relevanten Zeitraum ermessensfehlerfrei möglich war. • Verfassungs- und unionsrechtliche Prüfung: Weder Art.19 GG noch Art.47 GRC zwingen zu einer weitergehenden Auslegung des Feststellungsinteresses; die nationalen Zulässigkeitsvoraussetzungen für gerichtlichen Rechtsschutz sind mit unionsrechtlichen Anforderungen (Äquivalenz, Effektivität, Verhältnismäßigkeit) vereinbar. • Erlaubnisvorbehalt und Verhältnismäßigkeit: Der Erlaubnisvorbehalt war verfassungsgemäß und unionsrechtlich nicht ausgeschlossen; bei fehlender oder nicht offensichtlich gegebener Erlaubnisfähigkeit rechtfertigt die Behörde die Untersagung zur Gefahrenabwehr. • Kausalität und Haftung: Amtshaftung und unionsrechtliche Staatshaftung setzen unmittelbare Kausalität voraus; bei Ermessensentscheidungen fehlt Haftung, wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass bei rechtmäßiger Ausübung dieselbe Entscheidung getroffen worden wäre. Die Revision des Beklagten ist in dem Umfang begründet, in dem der Verwaltungsgerichtshof festgestellt hatte, die Klägerin habe ein berechtigtes Feststellungsinteresse für den bereits abgelaufenen Zeitraum bis zum 30.06.2012. Bei zutreffender Rechtsanwendung fehlt ein solches Fortsetzungsfeststellungsinteresse wegen Wegfalls einer Wiederholungsgefahr, fehlender Stigmatisierung und offensichtlicher Aussichtslosigkeit staatshaftungsrechtlicher Ansprüche. Folglich wird das Berufungsurteil insoweit geändert und das erstinstanzliche Urteil wiederhergestellt, das die Klage abgewiesen hatte. Die Untersagungsverfügung blieb insoweit rechtmäßig, weil die Behörde ermessensgerecht vorgehen durfte und der Erlaubnisvorbehalt verfassungs- und unionsrechtlich tragfähig ist. Die Klägerin erhält somit keine Feststellung der Rechtswidrigkeit für den streitigen zurückliegenden Zeitraum.