1 BvR 1215/07

Teilweise Verfassungswidrigkeit und Auflagen für die Antiterrordatei (ATDG) • Die Antiterrordatei ist in ihren Grundstrukturen mit Art.2 I i.V.m. Art.1 I GG vereinbar, bedarf aber normenklarer, einschränkender Ausgestaltung und wirksamer Kontrolle. • Bestimmte Vorschriften des ATDG sind verfassungswidrig, insbesondere unklare Regelungen zur Beteiligung weiterer Polizeibehörden, zur Erfassung von "Befürwortern" und zu Kontaktpersonen sowie die unmittelbare Auskunft über einfache Grunddaten bei merkmalbezogenen Recherchen in erweiterten Grunddaten. • Daten, die aus Eingriffen in Art.10 oder Art.13 GG stammen, dürfen nur unter strengen Maßgaben in der Antiterrordatei verarbeitet werden; grundsätzlich ist ihre verdeckte Speicherung vorzusehen. • Die Nutzung der erweiterten Grunddaten im Eilfall ist unter engen Voraussetzungen verfassungsgemäß; die Datei darf bis zu einer Neuregelung (längstens bis 31.12.2014) weiter angewendet werden, sofern bestimmte Zugriffe ausgeschlossen sind. • Der Gesetzgeber hat Konkretisierungs-, Dokumentations-, Publizitäts-, Kontroll- und Berichtspflichten zu schaffen, damit die Datei verfassungsgemäß betrieben werden kann. Der Senat prüfte die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes zur Errichtung der zentralen Antiterrordatei (ATDG). Die Datei vereinigt bei Bundeskriminalamt Beteiligte aus Polizei und Nachrichtendiensten zum Informationsaustausch zur Bekämpfung internationalen Terrorismus. Gesetzlich geregelt sind: beteiligte Behörden, Pflicht zur Speicherung bestimmter bereits vorhandener Daten, Unterscheidung einfacher und erweiterter Grunddaten, verdeckte Speicherung, Zugriffsvorschriften einschließlich einer Eilfallregelung, Protokollierung, Auskunft, Löschung und Errichtungsanordnung. Der Beschwerdeführer rügte Verletzungen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung (Art.2 I i.V.m. Art.1 I GG), Art.10, Art.13 und Art.19 IV GG wegen Unbestimmtheit, Reichweite der Speicherung (u.a. Kontaktpersonen, "Befürworten"), der Freitexte, der Nutzung erweiterter Daten und mangelnden Rechtsschutzes. Regierung, Datenschutzbeauftragte und Landesbeauftragte trugen Stellungnahmen vor; das Gericht prüfte materielle Anforderungen, Kompetenzfragen und unionsrechtliche Bedeutungen. • Zulässigkeit: Beschwerdeführer ist unmittelbar, selbst und gegenwärtig betroffen, weil Eintragungen meist heimlich erfolgen und Auskunftsrechte (§10 ATDG) keinen wirksamen präventiven Rechtsschutz ersetzen. • Schutzzwecke und Legitimität: Antiterrordatei verfolgt legitimes Ziel (Effektivität der Terrorismusbekämpfung); Verbunddatei zur Informationsanbahnung und in Eilfällen zur Gefahrenabwehr kann grundsätzlich verhältnismäßig sein. • Bundeskompetenz: Gesetzgebungskompetenz ergibt sich aus Art.73 GG (Kooperation Kriminalpolizei, Nachrichtendienste, u.a.) und ggf. Art.87 GG (Zentralstellen). • Gewicht der Eingriffe: Zusammenführung von Daten der Polizei und Nachrichtendienste erhöht Eingriffsintensität; besondere Anforderungen gelten beim Austausch zwischen geheim arbeitenden Diensten und offen arbeitender Polizei (informationelles Trennungsprinzip). • Normenklarheit und Bestimmtheit: §1 Abs.2 (Beteiligung weiterer Polizeibehörden) verletzt Bestimmtheitsgebot; Festlegung durch bloße Errichtungsanordnung genügt nicht, es bedarf normenklarer Regelung (Rechtsverordnung oder gesetzliche Konkretisierung). • Erfassen von Personenkreisen (§2): §2 Nr.1a verfassungsrechtlich tragfähig; §2 Nr.1b (Unterstützen unterstützender Gruppierungen) insoweit verfassungswidrig, als er unbestimmt weit erfasst; §2 Nr.2 teilweise: Grenzen für "Gewalt" und "vorsätzliches Hervorrufen" sind verfassungskonform einengbar, das Merkmal "Befürworten" jedoch ist zu unbestimmt und verfassungswidrig. • Kontaktpersonen (§2 Nr.3): Aufnahme von Kontaktpersonen in der derzeitigen Form ist unbestimmt und unverhältnismäßig; zulässig wäre eine engere, verdeckte und auf Nachweis zur Hauptperson beschränkte Erfassung. • Datenarten (§3): Umfang der einfachen Grunddaten ist grundsätzlich verfassungsgemäß; erweiterte Grunddaten sind zulässig, bedürfen aber nachvollziehbarer Konkretisierung, Dokumentation und Veröffentlichung der von der Verwaltung vorgenommenen Standards und Kataloge. • Freitextfeld (§3 nr.1 b rr): Ist zulässig, wenn eng an die sonstigen gesetzlichen Datenarten gebunden und technisch begrenzt; darf nicht als unbegrenzte Sammelstelle fungieren. • Nutzung und Recherchen (§5, §6): Zugriff auf einfache Grunddaten zur Identifizierung und Vorbereitung von Übermittlungsersuchen ist verhältnismäßig; verdeckte Recherchen in erweiterten Grunddaten mit Fundstellennachweis sind zulässig; merkmalbezogene Recherchen (Inverssuche) in erweiterten Grunddaten, die zugleich die einfachen Grunddaten herausgeben, sind verfassungswidrig. • Eilfallregelung (§5 Abs.2, §6 Abs.2): Zugriff auf erweiterte Grunddaten im Eilfall zur Abwehr gegenwärtiger schwerer Gefahren ist unter engen Voraussetzungen verfassungsgemäß. • Daten aus Art.10/13-Eingriffen: Unterscheidungsgebot für besonders schutzwürdige Daten; solche Daten dürfen nicht ohne weiteres als Klarinformationen verfügbar gemacht werden; jedenfalls ist ihre verdeckte Speicherung erforderlich und eine spezielle gesetzliche Regelung nötig. • Transparenz, Rechtsschutz, Kontrolle: Wegen der eingeschränkten individuellen Wahrnehmbarkeit sind verstärkte Konkretisierungs-, Dokumentations- und Veröffentlichungspflichten sowie ein wirksames aufsichtsrechtliches Kontrollregime (Bund/Länder-Kooperation, regelmäßige Prüfungen) und Berichtspflichten erforderlich. • Rechtsfolgen und Übergangsregelung: Teilweise Unvereinbarkeit führt nicht zur sofortigen Nichtigkeit; die betroffenen Vorschriften gelten bis zur Neuregelung, längstens bis 31.12.2014, unter der Maßgabe beschränkter Nutzung (kein Zugriff auf Kontaktpersonen und auf aus Art.10/13 herrührende Daten außerhalb des Eilfalls; bei Recherchen in erweiterten Grunddaten nur Zugang zu Angaben nach §3 Nr.3). Die Verfassungsbeschwerde ist teilweise erfolgreich. Das Bundesverfassungsgericht erklärt mehrere Teile des Antiterrordateigesetzes (ATDG) für mit dem Grundgesetz unvereinbar: unbestimmte Zulassung weiterer Polizeibehörden (§1 Abs.2), die Erfassung von Personen, die bloß das "Befürworten" von Gewalt (Teil von §2 Nr.2), die gegenständliche Ausgestaltung der Kontaktpersonenregel (§2 Nr.3) sowie die unmittelbare Übermittlung einfacher Grunddaten bei merkmalbezogenen Recherchen in erweiterten Grunddaten (§5 Abs.1 Satz2 Nr.1a) sind verfassungswidrig. Daneben verlangt das Gericht ergänzende Konkretisierungen, Dokumentations- und Publizitätspflichten für die erweiterbaren Grunddaten (§3 Abs.1 Nr.1b) und stellt hohe Anforderungen an Kontroll- und Berichtspflichten. Daten, die aus Eingriffen in Art.10 oder Art.13 GG herrühren, dürfen außerhalb des Eilfalls nur verdeckt geführt werden; ihre Nutzung ist besonders zu regeln. Zugleich hält der Senat die Grundstruktur der Datei und viele Regelungen für grundsätzlich verfassungsgemäß, namentlich die Speicherung einfacher Grunddaten und die Funktion der Datei als Instrument der Informationsanbahnung; die Nutzung erweiterter Daten im Eilfall ist unter engen Voraussetzungen zulässig. Um eine Schutzlücke zu vermeiden, dürfen die verfassungswidrigen Vorschriften bis zur Neuregelung, längstens bis 31.12.2014, fortgelten, jedoch nur unter der Maßgabe, dass außerhalb des Eilfalls kein Zugriff auf Kontaktpersonen und auf aus Art.10/13 herrührende Daten möglich ist und bei Recherchen in erweiterten Grunddaten im Trefferfall nur die Angaben nach §3 Nr.3 (Fundstelle/Aktenzeichen), nicht aber die einfachen Grunddaten, angezeigt werden. Die Beschwerde wird insoweit im Übrigen zurückgewiesen.