V ZB 180/17

ECLI:DE:BGH:2018:221118BVZB180.17.0 BUNDESGERICHTSHOF BESCHLUSS V ZB 180/17 vom 22. November 2018 in der Abschiebungshaftsache Nachschlagewerk: ja BGHZ: nein BGHR: ja AufenthG § 62a Abs. 1 Satz 2 Dem Gerichtshof der Europäischen Union wird gemäß Art. 267 AEUV folgende Fra- ge zur Vorabentscheidung vorgelegt: Steht Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Par- laments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger (ABl. 2008 Nr. L 348/98) einer natio- nalen Regelung entgegen, nach der die Abschiebungshaft in einer ge- wöhnlichen Haftanstalt vollzogen werden kann, wenn von dem Auslän- der eine erhebliche Gefahr für Leib und Leben Dritter oder bedeutende Rechtsgüter der inneren Sicherheit ausgeht, wobei der Abschiebungsge- fangene auch in diesem Fall getrennt von Strafgefangenen unterzubrin- gen ist? BGH, Beschluss vom 22. November 2018 - V ZB 180/17 - LG Frankfurt am Main AG Frankfurt am Main - 2 - Der V. Zivilsenat des Bundesgerichtshofs hat am 22. November 2018 durch die Vorsitzende Richterin Dr. Stresemann, die Richterin Prof. Dr. Schmidt-Räntsch, den Richter Dr. Kazele, die Richterin Haberkamp und den Richter Dr. Hamdorf beschlossen: Das Verfahren wird ausgesetzt. Dem Gerichtshof der Europäischen Union wird gemäß Art. 267 AEUV folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt: Steht Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger (ABl. 2008 Nr. L 348/98) einer nationalen Regelung entgegen, nach der die Abschiebungshaft in einer gewöhnlichen Haftanstalt vollzogen werden kann, wenn von dem Ausländer eine erhebliche Gefahr für Leib und Leben Dritter oder bedeutende Rechtsgüter der inneren Sicherheit ausgeht, wobei der Abschiebungsgefangene auch in diesem Fall getrennt von Strafgefangenen unterzubringen ist? - 3 - Gründe: I. Der Betroffene ist tunesischer Staatsangehöriger. Mit Verfügung vom 1. August 2017 ordnete das zuständige Ministerium des Bundeslandes Hessen seine Abschiebung nach Tunesien an, gestützt auf § 58a Abs. 1 Aufenthaltsgesetz (AufenthG). Nach dieser Vorschrift kann die oberste Landesbehörde gegen einen Ausländer auf Grund einer auf Tatsachen gestützten Prognose zur Abwehr einer besonderen Gefahr für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder einer terroristischen Gefahr ohne vorhergehende Ausweisung eine Abschiebungsan- ordnung erlassen. Begründet wurde die Entscheidung damit, dass von dem Betroffenen eine besondere Gefahr im Sinne von § 58a Abs. 1 AufenthG ausgehe. Dies ergebe sich aus einer Gesamtschau der Persönlichkeit des Betroffenen, seines Verhal- tens, seiner nach außen erkennbaren inneren Einstellung, seiner Verbindungen zu anderen Personen und Gruppierungen, von denen eine terroristische Gefahr für die innere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland ausgehe, sowie weiterer Umstände. Dabei seien insbesondere zu berücksichtigen seine radikal- islamistische Gesinnung, seine Einstufung als Schleuser und Rekrutierer für den „Islamischen Staat“ (IS) durch die Verfassungsschutzbehörden, seine Tätigkeit für den IS in Syrien, das bei ihm sichergestellte Bildmaterial mit an Grausamkeit und Menschenverachtung schwer zu überbietenden Tötungsszenen, der auf seinem Mobiltelefon und dem Laptop einer Kontaktperson gesicherte Kommunikations- und Nutzungsinhalt sowie seine in Chatverläufen erklärte Bereitschaft, gegen die seinen Wertvorstellungen widersprechende Lebensweise in Deutschland vorzuge- hen. 1 2 - 4 - Gegen diese Verfügung erhob der Betroffene beim Bundesverwaltungsge- richt Klage und stellte einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Diesen Antrag lehnte das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 19. September 2017 (BVerwG 1 VR 8.17, ECLI:DE:BVerwG:2017:190917B1VR8. 17.0) mit der Maßgabe ab, dass zusätzlich zu einer bereits vorliegenden Verbalno- te des tunesischen Außenministeriums eine tunesische Regierungsstelle zusi- chert, dass im Falle der Verhängung einer lebenslangen Freiheitsstrafe die Mög- lichkeit einer Überprüfung der Strafe mit der Aussicht auf Umwandlung in eine zei- tige Freiheitsstrafe oder auf Herabsetzung der Haftdauer gewährt wird. Zur Be- gründung seiner Entscheidung führte das Gericht unter anderem aus, angesichts der von den Sicherheitsbehörden gesammelten, umfangreichen Erkenntnisse sei es hinreichend wahrscheinlich im Sinne der nach § 58a AufenthG erforderlichen, auf Tatsachen gestützten Risikoprognose, dass der Betroffene einen Terroran- schlag in Deutschland begeht. Ein im Januar 2017 gegen den Betroffenen wegen des Verdachts der Un- terstützung einer ausländischen terroristischen Vereinigung erlassener Haftbefehl wurde durch den Bundesgerichtshof aufgehoben (BGH, Beschluss des 3. Straf- senats vom 17. August 2017 - AK 34/17, ECLI:DE:BGH:2017:170817 BAK34.17.1); der Betroffene wurde anschließend aus der Untersuchungshaft ent- lassen. Auf Antrag der zuständigen Ausländerbehörde hat das Amtsgericht mit Be- schluss vom 18. August 2017 gegen den Betroffenen Haft zur Sicherung von des- sen Abschiebung nach Tunesien bis zum 23. Oktober 2017 angeordnet. In ihrem Haftantrag hat die Behörde mitgeteilt, dass beabsichtigt sei, die Abschiebungshaft auf der Grundlage von § 62a Abs. 1 Satz 2 Alternative 2 AufenthG nicht in einer speziellen Abschiebungshafteinrichtung, sondern in der allgemeinen Justizvoll- zugsanstalt Frankfurt am Main I zu vollziehen. Die gegen die Haftanordnung ge- richtete Beschwerde des Betroffenen hat das Landgericht (Beschwerdegericht) mit Beschluss vom 24. August 2017 zurückgewiesen. Mit der nach Ablauf der ange- 3 4 5 - 5 - ordneten Haftdauer begründeten Rechtsbeschwerde, über die der vorlegende Se- nat zu entscheiden hat, möchte der Betroffene die Feststellung der Rechtswidrig- keit seiner Inhaftierung erreichen. Die Abschiebungshaft wurde im weiteren Verlauf mehrfach verlängert; ge- gen diese Verlängerungen wurden ebenfalls Rechtsmittel eingelegt, die beim Bundesgerichtshof anhängig sind. Am 9. Mai 2018 wurde der Betroffene nach Tu- nesien abgeschoben. Das vorliegende Verfahren betrifft allein den Haftzeitraum bis zum 23. Oktober 2017. II. Das Beschwerdegericht hält den Vollzug der Abschiebungshaft in der Jus- tizvollzugsanstalt Frankfurt am Main I für rechtmäßig. Das ergebe sich aus § 62a Abs. 1 Satz 2 Alternative 2 AufenthG; diese Vorschrift verstoße nicht gegen Art. 16 Abs.1 der Richtlinie 2008/115/EG. III. Die Rechtsbeschwerde ist gemäß § 70 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 FamFG mit dem Feststellungsantrag nach § 62 FamFG statthaft und auch im Übrigen (§ 71 FamFG) zulässig. Ihre Begründetheit hängt entscheidend von der Beantwortung der im Tenor formulierten Vorlagefrage durch den Gerichtshof der Europäischen Union ab. 1. Die Haftanordnung des Amtsgerichts und ihre Aufrechterhaltung durch das Beschwerdegericht wären rechtswidrig und die Rechtsbeschwerde folglich begründet, wenn Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115/EG so auszulegen sein sollte, dass der Vollzug der Abschiebungshaft in einer gewöhnlichen Haftanstalt auch dann untersagt ist, wenn von dem Ausländer eine erhebliche Gefahr für Leib und Leben Dritter oder bedeutende Rechtsgüter der inneren Sicherheit ausgeht. 6 7 8 9 - 6 - a) Nach Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2008/115/EG erfolgt die Inhaf- tierung von Betroffenen zur Sicherung der Ab- oder Zurückschiebung grundsätz- lich in speziellen Hafteinrichtungen. Nur wenn in einem Mitgliedstaat solche spezi- ellen Hafteinrichtungen nicht vorhanden sind, kann die Unterbringung nach Satz 2 in gewöhnlichen Haftanstalten erfolgen, wobei die Drittstaatsangehörigen geson- dert von den gewöhnlichen Strafgefangenen unterzubringen sind. Diese Ausnah- meregelung ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Uni- on eng auszulegen. Sie kann deshalb bei einem föderal gegliederten Mitgliedstaat wie der Bundesrepublik Deutschland nur angewendet werden, wenn in keinem Bundesland eine spezielle Hafteinrichtung für Abschiebungshäftlinge vorhanden ist (EuGH, Urteil vom 17. Juli 2014, Rs. C-417/13 u.a., Bero, ECLI:EU:C:2014:2095). Der Vollzug in einer gewöhnlichen Haftanstalt gemeinsam mit gewöhnlichen Strafgefangenen wird auch nicht dadurch zulässig, dass der Drittstaatenangehörige in diese Unterbringung einwilligt (EuGH, Urteil vom 17. Juli 2014, Rs. C-474/13, Pham, ECLI:EU:C:2014:2096). b) Das nationale deutsche Recht erlaubt es in § 62a AufenthG, bei Auslän- dern, von denen eine erhebliche Gefahr für Leib und Leben Dritter oder bedeuten- de Rechtsgüter der inneren Sicherheit ausgeht (sogenannte „Gefährder“), die Ab- schiebungshaft ausnahmsweise nicht in einer speziellen Hafteinrichtung für Ab- schiebehäftlinge, sondern in einer gewöhnlichen („sonstigen“) Haftanstalt zu voll- ziehen, wobei auch in diesem Fall die Unterbringung getrennt von Strafgefange- nen zu erfolgen hat. § 62a Abs. 1 Aufenthaltsgesetz lautet auszugsweise: „Die Abschiebungshaft wird grundsätzlich in speziellen Hafteinrichtungen vollzogen. Sind spezielle Hafteinrichtungen im Bundesgebiet nicht vorhan- den oder geht von dem Ausländer eine erhebliche Gefahr für Leib und Le- ben Dritter oder bedeutende Rechtsgüter der inneren Sicherheit aus, kann sie in sonstigen Haftanstalten vollzogen werden; die Abschiebungsgefan- genen sind in diesem Fall getrennt von Strafgefangenen unterzubringen“. 10 11 - 7 - Die Regelung in § 62a Abs. 1 Satz 2 Alternative 2 AufenthG wurde mit dem am 28. Juli 2017 verkündeten und nach seinem Art. 9 am Folgetag in Kraft getre- tenen Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht vom 20. Juli 2017 (BGBl. I S. 2780) in das Aufenthaltsgesetz aufgenommen. Sie findet vorliegend Anwendung, weil die Haft am 18. August 2017 und somit nach Inkrafttreten des Gesetzes angeordnet wurde. c) Ob Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115/EG es dem nationalen Gesetz- geber gestattet, für sogenannte „Gefährder“ (siehe Rn. 11) Sonderregelungen vor- zusehen, die den Vollzug der Abschiebungshaft in einer gewöhnlichen Haftanstalt erlauben, ist umstritten. aa) Der deutsche Gesetzgeber ist davon ausgegangen, dass die von ihm neu geschaffene Regelung mit der Richtlinie vereinbar ist. Die in dem ursprüngli- chen Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drucks. 18/11546) noch nicht ent- haltene Regelung geht auf einen Vorschlag des Innenausschusses des Deutschen Bundestages zurück, der wie folgt begründet wurde (BT-Drucks. 18/12415 S. 15): „Die Unterbringung von Abschiebungsgefangenen, die eine erhebliche Ge- fahr für Leib und Leben Dritter oder bedeutende Rechtsgüter der inneren Sicherheit darstellen, bedarf unter Umständen besonderer Sicherheitsvor- kehrungen. Die Unterbringungseinrichtungen für Abschiebungsgefangene sind nicht so ausgestaltet, dass besonderen Sicherheitsbedürfnissen Rech- nung getragen wird („Wohnen minus Freiheit“). Ergibt sich, dass einzelne Abschiebungsgefangene eine entsprechende Gefahr nicht zuletzt für die anderen Abschiebungshäftlinge darstellen, kann eine Unterbringung in ge- wöhnlichen Abschiebungshafteinrichtungen ein besonderes, wenn nicht un- zumutbares Risiko bedeuten. In solchen Fällen muss es gestattet werden, diese Abschiebungsgefangenen auch in dafür geeigneten anderen Einrich- tungen unterzubringen“. Der federführende Innenausschuss des Bundesrats hat ebenfalls eine ent- sprechende Ergänzung des Gesetzes vorgeschlagen und zur Begründung ausge- führt (BR-Drucks. 179/1/17 S. 15): 12 13 14 15 - 8 - „Gefangene in Abschiebungshafteinrichtungen genießen nach den Vorga- ben der EU-Rückführungsrichtlinie deutlich mehr Freiheiten als Untersu- chungs- oder Strafgefangene. Sie haben umfangreiche Kommunikations- möglichkeiten, inklusive fremdsprachliche Auslandsgespräche und sind damit im Einzelfall schwer zu kontrollieren. Zudem können sich Abschie- bungsgefangene in der Einrichtung in größerem Umfang frei bewegen, dar- über hinaus stehen ihnen mehr Sozialeinrichtungen zur Verfügung und eine maximale Absicherung der Einrichtung gegen Übergriffe von außen ist auf- grund der Verwendung bisher nicht notwendig. Diese Vollzugserleichterun- gen sind bei Sicherheitsgefährdern nicht angebracht. Personen, von denen eine erhebliche Gefahr für Leib und Leben Dritter oder bedeutende Rechts- güter der inneren Sicherheit ausgeht, bedürfen einer intensiveren Überwa- chung. Ansonsten drohen Schäden für andere Gefangene sowie für das Aufsichtspersonal. Bei diesen Personen ist ein Vollzug der Abschiebungs- haft in den vorhandenen Hochsicherheitsbereichen der geeigneten Haftan- stalten erforderlich. In der vom Strafvollzugsausschuss eingesetzten Ar- beitsgruppe "Umgang mit terroristischen Attentäterinnen und Attentätern", wobei für potentielle Terroristen nichts anderes gelten kann, haben sich die beteiligten 15 Länder einstimmig für eine dezentrale Unterbringung ausge- sprochen, die nur bei Nutzung der vorhandenen Haftanstalten sichergestellt werden kann. Der Wortlaut des Artikels 16 Absatz 1 Satz 1 der Rückführungsrichtlinie sieht lediglich im Grundsatz eine Unterbringung in speziellen Abschie- bungshaftanstalten vor. Ausnahmen von diesem Grundsatz sind nicht aus- geschlossen. […]“. bb) In der Literatur wird teilweise davon ausgegangen, dass § 62a Abs. 1 Satz 2 Alternative 2 AufenthG mit der Richtlinie 2008/115/EG nicht vereinbar sei, weil deren Art. 16 eine Ausnahme wegen eines gesteigerten Sicherheitsbedürfnis- ses nicht vorsehe (vgl. Hörich/Tewocht, NVwZ 2017, 1153, 1155; Schulenberg, ZAR 2017, 401, 402). Auch der Rechtsausschuss des Bundesrats hatte im Ge- setzgebungsverfahren zunächst Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit der vor- geschlagenen Regelung mit der Richtlinie vorgebracht. Da Abschiebungsgefange- ne auch bei einem Vollzug in einer gewöhnlichen Haftanstalt von Strafgefangenen zu trennen seien, müssten sie zwangsläufig gemeinsam mit Untersuchungshaftge- fangenen untergebracht werden. Dem Sinn der Richtlinie dürfte es aber entspre- chen, Untersuchungshaftgefangene den Strafgefangenen gleichzustellen, so dass 16 - 9 - ausreisepflichtige Personen nicht in Justizvollzugsanstalten untergebracht werden könnten (BR-Drucks. 390/1/17 S. 2). Dem ist das Plenum des Bundesrats nicht gefolgt. cc) Nach anderer Ansicht ist die Regelung zulässig, weil nach Art. 72 AEUV die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für den Schutz der inneren Sicherheit un- berührt blieben und die Rückführungsrichtlinie insoweit nicht als abschließende Regelung anzusehen sei. Deshalb bleibe auch im Zusammenhang mit der Ab- schiebungshaft die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für wirksame Maßnahmen der Gefahrenabwehr bestehen (BeckOK AuslR/Kluth, 19. Ed. 1.8.2018, AufenthG § 62a Rn. 11a). Durch den offenen Charakter der Abschiebungshaft innerhalb der Einrichtungen seien wirksame Maßnahmen der Gefahrenabwehr in diesen kaum möglich bzw. würden den Charakter der Einrichtung grundlegend verändern und damit dem vorrangigen Leitbild der Rückführungsrichtlinie widersprechen (BeckOK AuslR/Kluth, 19. Ed. 1.8.2018, AufenthG § 62a Rn. 11a; im Ergebnis ebenso Bergmann/Dienelt/Winkelmann, 12. Aufl., AufenthG § 62a Rn. 13). d) Sollte Art. 16 der Richtlinie 2008/115/EG dem Vollzug der Abschie- bungshaft in einer gewöhnlichen Haftanstalt bei Gefährdern entgegenstehen, hätte die Haft vorliegend nicht angeordnet werden dürfen, weil ein entsprechender Voll- zug angekündigt, für die Haftgerichte also absehbar war. Im Hinblick auf das Ge- bot einer möglichst wirksamen Anwendung des Rechts der Europäischen Union muss der Haftrichter die Anordnung von Sicherungshaft nämlich ablehnen, wenn absehbar ist, dass der Betroffene rechtswidrig untergebracht werden wird (Senat, Beschluss vom 11. Juli 2013 - V ZB 40/11, juris Rn. 20 [insoweit in NVwZ 2014, 166 nicht abgedruckt]; Beschluss vom 25. Juli 2014 - V ZB 137/14, FGPrax 2014, 230 Rn. 5). 2. Sollte Art. 16 der Richtlinie 2008/115/EG hingegen so auszulegen sein, dass er einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, nach der die Abschie- bungshaft in einer gewöhnlichen Haftanstalt - getrennt von Strafgefangenen - voll- zogen werden kann, wenn von dem Ausländer eine erhebliche Gefahr für Leib und 17 18 19 - 10 - Leben Dritter oder bedeutende Rechtsgüter der inneren Sicherheit ausgeht, wäre die Haft vorliegend rechtmäßig und die Rechtsbeschwerde unbegründet. a) Die von dem Betroffenen gegen die Prognose des Amtsgerichts und des Beschwerdegerichts hinsichtlich der Durchführbarkeit der Abschiebung erhobene Rüge erachtet der Senat als nicht durchgreifend. Insoweit wird im Rahmen des Vorlageverfahrens von einer Begründung abgesehen. b) Dass der Betroffene innerhalb der Justizvollzugsanstalt nicht hinreichend von Strafgefangenen getrennt worden wäre (was unabhängig von der Vorlagefra- ge einen Verstoß gegen Art. 16 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2008/115/EG darstel- len würde, vgl. Senat, Vorlagebeschluss vom 11. Juli 2013 - V ZB 40/11, juris Rn. 23, insoweit nicht abgedruckt in NVwZ 2014, 166 Rn. 23), macht er nicht gel- tend. Die vorstehend genannten Vorschriften des deutschen Rechts sind in der Anlage im Wortlaut beigefügt. Stresemann Schmidt-Räntsch Kazele Haberkamp Hamdorf Vorinstanzen: AG Frankfurt am Main, Entscheidung vom 18.08.2017 - 934 XIV 1167/17 B - LG Frankfurt am Main, Entscheidung vom 24.08.2017 - 2-29 T 210/17 - 20 21 22