10 ABR 48/15

Unwirksamkeit einer Allgemeinverbindlicherklärung wegen unzutreffender Datengrundlage und Erfordernis ministerieller Befassung • AVE nach §5 TVG ist ein Normsetzungsakt sui generis; Überprüfung im Beschlussverfahren nach §98 ArbGG mit eingeschränktem Amtsermittlungsgrundsatz. • Die zuständige Ministerin muss sich vor Erlass der AVE in geeigneter Weise mit der Entscheidung befassen; diese Befassung muss aktenkundig sein (materielle Zurechenbarkeit). • Zur 50%-Quote nach §5 Abs.1 Satz1 Nr.1 TVG ist als Große Zahl die Gesamtzahl der Arbeitnehmer im Geltungsbereich des Tarifvertrags (nicht der eingeschränkten AVE) maßgeblich. • Bei Feststellungsvoraussetzungen (insb. 50%-Quote) muss die Behörde alle zum Entscheidungszeitpunkt verfügbaren, verwertbaren Erkenntnismittel ausschöpfen; ungeeignete Schätzgrundlagen führen zur Unwirksamkeit der AVE. • Keine Vorlage an den EuGH erforderlich; AVE verstößt nicht per se gegen Verfassungsrecht oder EMRK, öffentliche Interessenprüfung ist gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar. Tarifvertragsparteien des Baugewerbes beantragten beim BMAS die Allgemeinverbindlicherklärung (AVE) des Tarifvertrags über das Sozialkassenverfahren (VTV) mit Einschränkungsklausel. Das BMAS (Referat IIIa6) stützte sich bei der Quoteprüfung auf Zahlen der Urlaubs- und Lohnausgleichskasse (ULAK) sowie auf von Verbänden gemeldete Zahlen; die Große Zahl und die Kleine Zahl wurden so ermittelt. Gegen die AVE erhoben mehrere Arbeitgeber und Verbände Anträge auf Feststellung der Unwirksamkeit; Streitgegenstand war insbesondere, ob die Voraussetzungen des §5 TVG (insb. die 50%-Quote) erfüllt und ob formell (ministerielle Befassung, Bekanntmachung) alles ordnungsgemäß war. Das Landesarbeitsgericht wies die Anträge zurück; das BAG prüfte im Normenkontrollverfahren nach §98 ArbGG. Der Senat stellte fest, dass die AVE unwirksam ist, weil die für die 50%-Quote verwendeten Datengrundlagen ungeeignet waren und die Große Zahl nicht korrekt ermittelt werden konnte; zugleich bejahte er, dass die Ministerin sich zustimmend mit der AVE befasst hatte. • Verfahrensrecht: Die Überprüfung der AVE erfolgt im Beschlussverfahren nach §2a Abs.1 Nr.5 iVm. §98 ArbGG; das Gericht hat den Sachverhalt im Rahmen eines eingeschränkten Amtsermittlungsgrundsatzes aufzuklären. • Rechtsnatur: Die AVE ist ein Normsetzungsakt sui generis, nicht Verwaltungsakt oder VO; Kontrollen orientieren sich an Normenkontrollprinzipien, dabei besteht ein erster Anschein der Rechtmäßigkeit der behördlichen Entscheidung. • Europarecht/Grundrechte: Weder Verfassungsrecht noch EMRK stehen der AVE entgegen; eine Vorlage an den EuGH war nicht geboten, weil keine entscheidungserhebliche Anknüpfung an Unionsrecht bestand. • Ministerielle Befassung: Aus Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip folgt, dass der zuständige Minister (oder in seiner Verantwortung der Staatssekretär) die AVE zustimmend in seinen Willen aufnehmen muss; diese materielle Zurechenbarkeit muss aktenkundig dokumentiert sein, kann nicht nur durch bloße Referatszeichnung ersetzt werden. • Öffentliches Interesse: Das BMAS hat einen weiten Beurteilungsspielraum bei der Abwägung des öffentlichen Interesses nach §5 Abs.1 Satz1 Nr.2 TVG; die richterische Kontrolle ist auf Überprüfung der Grenzen dieser Einschätzung beschränkt. • 50%-Quote (materiell): Maßgeblich ist die Große Zahl als Gesamtzahl der Arbeitnehmer, die unter den Geltungsbereich des Tarifvertrags fallen (tarifvertraglicher Geltungsbereich), nicht die aufgrund einer Einschränkungsklausel reduzierte Zahl. • Datengrundlage/Ermittlung: Zur Feststellung der Großen Zahl müssen zum Zeitpunkt der ministeriellen Entscheidung alle verwertbaren Erkenntnismittel ausgeschöpft werden; die Übernahme der ULAK-Zahlen, die bereits den eingeschränkten AVE-Geltungsbereich abbilden, führte zu systematischer Unterschätzung der Großen Zahl und damit zu einer Überschätzung der Quote. • Plausibilitätsprüfung: Die vom BMAS herangezogenen Zahlen zur Kleinen Zahl (Verbandsmeldungen) unterlagen erkennbaren Plausibilitätsdefiziten (Schätzungen, glatte Rundungen, fehlerhafte regionale Zuordnungen) und hätten nicht ungeprüft verwendet werden dürfen. • Ergebnis der Prüfung: Mangels geeigneter, zum Entscheidungszeitpunkt verwertbarer Daten für die Große Zahl und wegen unzureichender Plausibilitätskontrolle der Kleinen Zahl konnte nicht festgestellt werden, dass die 50%-Quote erfüllt war; daher war die AVE rechtsunwirksam. • Bekanntmachungspflicht: Gemäß §98 Abs.4 Satz3 ArbGG hat das BMAS die Entscheidungsformel im Bundesanzeiger bekannt zu machen; Kosten wurden nicht erhoben. Der Senat hob insoweit den Beschluss des Landesarbeitsgerichts auf und stellte fest, dass die Allgemeinverbindlicherklärung vom 17. März 2014 des Tarifvertrags über das Sozialkassenverfahren im Baugewerbe unwirksam ist. Zur Begründung führte er aus, dass die Voraussetzung des §5 Abs.1 Satz1 Nr.1 TVG (die 50%-Quote) nicht verlässlich festgestellt werden konnte, weil die Behörde als Große Zahl Daten verwendet hatte, die den durch die Großen Einschränkungsklausel bereits reduzierten Geltungsbereich abbildeten, und weil die von den Tarifvertragsparteien gemeldeten Zahlen zur Kleinen Zahl keiner hinreichenden Plausibilitätskontrolle unterzogen worden waren. Ferner erläuterte der Senat, dass die AVE als normsetzender Akt ministeriell zustimmend betreut werden muss und diese Befassung aktenkundig sein muss; im vorliegenden Fall war die materielle Befassung der Ministerin jedoch ausreichend dokumentiert. Abschließend ordnete das Gericht die Bundesanzeiger-Bekanntmachung der Entscheidungsformel an und nahm keine Kostenentscheidung vor.